核心观点

7月将召开二十届三中全会，重点研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题。全会前夕，我们将推出系列前瞻报告，对经济体制改革中的部分重要问题展开探讨。此前我们发布了《现行财政收支分析框架——三中全会系列之一财税改革（上）》，介绍我国当前的财政收支体系，理解现行的政府收支体系是理解财税改革的前提。本文是财税体制改革的下篇，以“三中全会和财税改革”为线索，回顾历史并展望未来。

财税改革不是平地起高楼，而是渐进式改革。一方面改革具有路径依赖，是在原有财税体制基础上的路径调整，因此往往新一轮改革的方向就隐藏在上一轮改革的细节当中；另一方面，财政是国家治理的基础和重要支柱，财税改革要有助于解决新的经济社会问题。我们通过对上一轮改革的回顾和当前经济社会问题的梳理，来展望新一轮财税体制改革的方向。

一、上轮财税改革脉络：一个目标和三大任务

1993年以来，间隔十年的双数届次三中全会往往是新一轮财税改革的起点。1993年十四届三中全会拉开了分税制改革的序幕，2003年十六届三中全会确立了健全公共财政体制的改革重点，2013年十八届三中全会提出了建立现代财政制度的目标。各界也对今年二十届三中全会“谋划新一轮财税改革”寄予厚望。

上轮财税改革的时间线：2013年十八届三中全会后，在2014年6月，中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《方案》），成为这轮财税改革的蓝图。《方案》明确了财税改革的时间线，即在2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。

上轮财税改革的一个目标和三大任务：目标是建立现代财政制度，三大任务包括预算改革、税制改革、事权和支出责任改革。

从上轮改革看哪些方面需要进一步推进：一是预算改革方面，继续完善全口径政府预算，推进预算管理改革，如支出管理改革、跨年度预算平衡机制、建立权责发生制的政府综合财务报告制度。二是继续推进税制改革，加快增值税消费税等立法，完善地方税系，逐步提高直接税比重，个税、增值税、消费税等税种改革需要进一步推进。三是事权和支出责任改革，"1+N"政策体系已经逐步成型，但实际事权划分涉及较广，仍有待落地。

二、财税改革需要回应经济社会新形势

一是人口转型加大财政压力；二是宏观税负下降过快，需要考虑平衡财政汲取能力和减税降费诉求；三是房地产市场下行，地方财政压力加大；四是地方债务问题来到新的十字路口，如何平衡化债和地方经济增长；五是服务于中国式现代化、推进共同富裕，财税体制需要更好发挥调节收入作用；六是数字经济给财税体系带来了冲击。

三、新一轮财税改革的十大重点方向

新一轮财税改革可能在预算改革、税制改革和政府间收支关系改革的10个方向重点推进。

（1）预算改革：完善全口径政府预算，推进国资预算改革、支出管理改革

①完善全口径政府预算，推进国资预算改革：扩大国资预算覆盖范围，将游离于预算账本之外的国资相关收支纳入预算；针对国资收益分散在不同预算账本中，需要建立统一完善的国资预算制度。

②支出预算改革：打破支出固化僵局，清理规范重点支出挂钩问题，避免“只增不减”，财政支出要“有增有减、有保有压”。

（2）税制改革：稳定宏观税负，推进个税、增值税等税种改革

③过去几年宏观税负下降过快，需要稳定宏观税负，优化减税降费，以结构性减税降费替代全面减税降费，减税降费要逐步从纾困型转向发展型，从缓解企业短期困难转向注重企业和经济的长期发展。

④个税改革：扩大个税综合所得范围，第一步先将经营所得纳入综合征收，后续再逐步将各项资本所得纳入，实现劳动和资本等不同生产要素的公平税负。

⑤增值税改革：一是推进立法，加快推出《增值税法》；二是进一步简并税率，三档并两档；三是完善留抵退税制度设计，畅通抵扣链条。

⑥探索数据财政：研究应对数字经济带来的财税挑战，如数据资产税、所得税和流转税。

（3）政府间收支关系改革：地方加强财力、中央上收事权和支出责任

⑦加强地方财力：消费税征收环节后移并下划地方。健全地方税系有两个思路，一是培育地方主体税种，采取分税种而非分税收的思路，提高地方独享税占比；二是不寻求地方主体税种，而是通过推进共享税改革使得央地共担风险和收益，在此前提下，可调整共享税范围和分成比例，强化地方财力。综合考虑地方收入和激励问题，培育地方主体税种可能是更好的方案，房地产税和消费税是两个备选税种，目前环境下消费税可能是唯一选择，并且消费税征税对象也可进一步扩围，但实际改革推进还需要更多考量。

⑧事权和支出责任改革：按照央地事权和支出责任划分的五条原则，在清晰界定事权的基础上，适度上收并加强中央事权和支出责任。

⑨转移支付改革：按照功能定位，优化各类转移支付，提高均衡性转移支付占比，明确共同事权转移支付的事权清单，控制专项转移支付。

⑩省以下财政体制改革：一是因地制宜，省以下财政体制改革不搞统一模式的政府间收支关系，尊重地方自主性和首创精神；二是清晰界定省以下财政事权和支出责任，上收并强化省级事权和支出责任；三是理顺省以下政府间收入关系，特定地区要增强省级财权以保障调控能力；四是完善省以下转移支付制度。

风险提示：部分财税改革政策是按照历史路径和当前挑战来推演得到的，与未来改革情况未必完全一致；财税改革涉及面广，实际落地进度可能偏慢；财税改革和财政政策的其他变化。

正文目录

1 三中全会与财税改革：上一轮改革的脉络

1.1 双数届次的三中全会往往是新一轮财税改革的起点

1.2 上一轮财税改革的回顾：一个目标与三大任务

1.2.1 时间线与总体规划

1.2.2 三大任务：预算、税制、事权和支出责任改革

2 新一轮财税改革需要回应经济社会新形势

2.1 人口转型加大财政压力

2.2 稳定宏观税负：平衡财政汲取能力和减税降费诉求

2.3 房地产市场下行，地方财政压力加大

2.4 地方政府债务：平衡化债和地方经济增长

2.5 推进共同富裕，财税体制需要更好发挥调节收入作用

2.6 数字经济给财税体系带来了冲击

3 新一轮财税改革的三条线索

3.1 上轮财税改革遗留的问题

3.2 对当前经济社会问题的回应

3.3 近半年来中央对财税改革的表述

4 展望本轮财税改革：十大方向

4.1 预算改革：完善全口径政府预算，推进国资预算改革、支出管理改革

4.1.1 完善全口径政府预算，推动国资预算全面覆盖，体现全民共享

4.1.2 加快支出预算改革，打破支出固化僵局，非重点保障支出“有增有减”

4.2 税制改革：稳定宏观税负，推进个税、增值税等税种改革

4.2.1 稳定宏观税负，优化减税降费

4.2.2 扩大个人所得税综合所得范围

4.2.3 推进增值税立法和税率简并，完善留抵退税制度

4.2.4 探索“数据财政”

4.3 政府间收支关系改革：地方加强财力、中央上收事权和支出责任

4.3.1 加强地方财力：消费税征收环节后移并下划地方

4.3.2 事权和支出责任改革：适度上收并加强中央事权和支出责任

4.3.3 转移支付改革：按照功能定位，优化各类转移支付

4.3.4 省以下财政体制改革：因地制宜、规范划分收支

5 风险提示

正文如下

7月将召开二十届三中全会，重点研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题。全会前夕，我们将推出系列前瞻报告，对经济体制改革中的部分重要问题展开探讨。此前我们发布了《现行财政收支分析框架——三中全会系列之一财税改革（上）》，介绍我国当前的财政收支体系，理解现行的政府收支体系是理解财税改革的前提。本文是财税体制改革的下篇，以“三中全会和财税改革”为线索，回顾历史并展望未来。

财税改革不是平地起高楼，而是渐进式改革。一方面改革具有路径依赖，是在原有财税体制基础上的路径调整，因此往往新一轮改革的方向就隐藏在上一轮改革的细节当中；另一方面，财政是国家治理的基础和重要支柱，财税改革要有助于解决新的经济社会问题。我们将通过对上一轮改革的回顾和当前经济社会问题的梳理，来展望新一轮财税体制改革的方向。

1 三中全会与财税改革：上一轮改革的脉络

1.1 双数届次的三中全会往往是新一轮财税改革的起点

1978年之后的8次三中全会，主题涉及经济体制改革（3次）、价格工资改革（1次）、农业农村改革（2次）、全面深化改革（1次）、党和政府机构改革（1次）等方面。一般来讲，党的中央委员会全体会议由中央政治局召集，每年至少举行一次，五年内一般举行七次，就是常提的“N届（1-7）中全会”。七次全会都有特定主题，其中三中全会一般讨论经济和社会改革议题。自1978年十一届三中全会以来，已有9次三中全会。其中，1978年三中全会主题是将全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来；之后8次中，有3次主题是经济体制改革（1984、1993、2003）、1次是价格工资改革（1988）、2次是农业农村改革（1998、2008）、1次是全面深化改革（2013）、1次是党和国家机构改革（2019）。

1993年以来，间隔十年的双数届次三中全会往往是新一轮财税改革的起点。1993年十四届三中全会拉开了分税制改革的序幕，2003年十六届三中全会确立了健全公共财政体制的改革重点，2013年十八届三中全会提出了建立现代财政制度的主线。

Ø  1993年十四届三中全会拉开了分税制改革的序幕。1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制目标，1993年十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出了推进财税体制改革的三项重点工作：一是把现行地方财政包干制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系；二是按照统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则，改革和完善税收制度；三是改进和规范复式预算制度。十四届三中全会拉开了分税制改革的序幕，1993年12月15日发布了《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，正式决定于1994年1月1日启动分税制改革。

Ø  2003年十六届三中全会确立了健全公共财政体制的改革重点。2002年党的十六大确立了全面建设小康社会的目标，2003年十六届三中全会审议通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出完善财税体制改革，一是要分步实施税收制度改革，二是要推进财政管理体制改革，包括健全公共财政体制等。1998年底的全国财政工作会议提出构建公共财政框架，十六届三中全会在此基础上进一步提出健全公共财政体制的目标，此后十年财税改革大体围绕这一主线展开。

Ø  2013年十八届三中全会提出了建立现代财政制度的目标和三大改革任务。2012年党的十八大确立了全面建成小康社会和全面深化改革开放的目标，2013年十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次明确“财政是国家治理的基础和重要支柱”，财税改革从经济体制改革维度上升到国家治理的维度；并提出“建立现代财政制度”的改革目标，以及三方面改革重点任务：一是改进预算管理制度，二是完善税收制度，三是建立事权和支出责任相适应的制度。相较于前两轮，这一轮财税改革站位最高，同时更突出整体性和全面性。

1.2 上一轮财税改革的回顾：一个目标与三大任务

1.2.1 时间线与总体规划

上轮财税改革的时间线：2014出“蓝图”、2020年各项改革基本到位。2014年6月，中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《方案》），成为这轮财税改革的蓝图。《方案》明确了财税改革的时间线，即在2016年基本完成深化财税体制改革的重点工作和任务，2020年各项改革基本到位，现代财政制度基本建立。

上轮财税改革的目标：建立现代财政制度。从职能定位来看，我国财政制度经历了从建设财政到公共财政（1998），再到现代财政（2013）的转变[1]。1998年全国财政工作会议上，时任国家副总理李岚清提出了公共财政的概念，2003年十六届三中全会进一步提出“健全公共财政制度”。公共财政是相对于之前的建设财政而言的，随着1992年提出建立社会主义市场经济体制的目标，要求政府在公共服务领域不缺位、在经济建设领域不越位，就要完成从建设财政到公共财政的转变。而2013年十八届三中全会提出的现代财政则更进一步，要求财政完成从经济功能到国家治理功能的角色转变。从职能来看，财政要在稳定经济、提供公共服务、调节分配、保护环境、维护国家安全等方面发挥作用；从机制上来看，要符合国家治理体系与治理能力现代化的新要求，包括权责对等、有效制衡、运行高效、可问责、可持续等一系列制度安排。

上轮财税改革的三大任务：预算改革、税制改革、事权和支出责任改革。2013年这轮财税改革是在分税制改革二十年后，针对未完成的改革问题，做了一个全面梳理和重点推进。1994年的分税制改革建立了中央和地方政府间收入的稳定分配关系，但财税改革难以“毕其功于一役”，分税制改革也不可避免的遗留了一些问题，需要在后续的改革中持续完善。一是分税制改革仅划分央地收入，而没有涉及太多事权和支出责任的划分；二是分税制改革重在税制，在预算管理改革方面推进较少；三是即使税制改革也只是建立起了基本的分税框架，在税收法定和具体税种设计方面还留有较多空间。分税制改革后20年，对于“预算管理体制改革”和“税制改革”做了进一步的完善，如2003年十六届三中全会提出“分步实施税收制度改革”和“推进财政管理体制改革”，主要回应上述两个问题。但对于事权和支出责任改革则仍然没有太多进展。基于此，2013年启动的这轮财税改革确立了预算、税制、事权和支出责任改革的三大任务。

[1] 刘昆：党领导财政工作的重大成就和历史经验_滚动新闻_中国政府网 (www.gov.cn)

1.2.2 三大任务：预算、税制、事权和支出责任改革

预算改革：（1）新预算法，一本账变四本账。1994年出台的《预算法》，在2014和2018年分别迎来二修和三修，1995年出台的《预算法实施条例》也在2020年修订。2014年修订的《预算法》，标志着我国财政预算正式从一本账变成了四本账。1994年《预算法》指出要求各级政府预算按照复式预算编制，1995年《预算法实施条例》将复式预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算，提出了现有财政四本账的雏形，但建立四本账要晚的多。1996年《关于加强预算外资金管理的决定》将13项数额较大的收费项目纳入财政预算管理，并制定《政府性基金预算管理办法》；2010年，财政部发布《关于印发〈政府性基金管理暂行办法〉的通知》，开始建立起第二本账“政府性基金预算”。2007年，《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》发布，第三本账“国有资本经营预算”开始建立。2010年，国务院发布《关于试行社会保险基金预算的意见》，开始编制第四本账“社保基金预算”。2014年新《预算法》规定：“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。”，标志着我国财政预算正式从一本账变成了四本账。

（2）跨期财政规划：2015 年，国务院印发《关于实行中期财政规划管理的意见》，建立了跨年度预算平衡机制，实行了中期财政规划管理。

（3）预算绩效管理：标准科学、规范透明、约束有力的预算制度基本建立。2014和2021年分别出台了深化预算管理制度改革的决定和进一步深化预算管理制度改革的意见。全面推进预算绩效管理，稳步推进预算公开制度化，全面实施国有资产报告制度等。

税制改革：（1）加快落实税收法定原则。2015年修订《立法法[2]》，第十一条指出“下列事项只能制定法律：……（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”，明确开征新税需由全国人大及其常委会立法通过，并逐步将现行税收条例上升为法律。在十八大之前，只有3个税种有对应的法律（个人所得税、企业所得税、车船税），十八大后2016-2024年，陆续新增10个税种立法，至此18个税种里总共已有13个完成立法。

（2）结构优化；对增值税、企业所得税、个人所得税等具体税种的改革完善。增值税方面，2016年，全面“营改增”；2017年，取消13%税率将四档税率简并为三档，2018年、2019年连续降低增值税税率，将17%的标准税率降为13%，同时扩大进项税的抵扣范围、建立期末留抵退税制度，在基本建立现代增值税制度的同时，实现了所有行业税负“只减不增”，大幅降低纳税人税收负担。企业所得税方面，实施了覆盖创业投资、创新主体、研发活动等创新全链条的税收优惠政策，特别是不断加大研发费用加计扣除政策的力度，着力培育经济发展新动能。个人所得税方面，初步建立了综合与分类相结合的个人所得税制度，设立专项附加扣除项目。其他税种方面，包括完善消费税制度，推进资源、环境税制的改革等。

（3）税收征管：修改完善《中华人民共和国税收征收管理法》与《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》；完成国地税机构合并、社会保险费和非税收入征管职责划转改革；票据电子化改革稳步实施，税收大数据共享领域逐步拓宽，为实现税收征管现代化提供关键支撑。

事权与支出责任：（1）权责划分。2016年印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，2018年印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》，此后又分别在医疗卫生、科技、教育、交通运输、生态环境、公共文化、自然资源、应急救援、知识产权等9个支出领域出台了改革方案。

（2）转移支付：2014年印发《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》， 2020年《预算法实施条例》对转移支付做出更明确规定，构建了由一般转移支付为主体、共同事权转移支付和专项转移支付组成的转移支付体系。创立了财政资金的直达机制，资金直达市县基层。

（3）省以下财政体制改革：2022年印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，提出清晰界定省以下财政事权和支出责任、理顺省以下政府间收入关系、建立健全省以下财政体制调整机制等改革任务。

2 新一轮财税改革需要回应经济社会新形势

每一轮财税改革都是对当时经济社会形势变化的回应。94分税制改革回应了“计划到市场”的变化。1992年十四大首次提出市场对资源配置起基础性作用，此前1984年十二届三中全会审议通过《中共中央关于经济体制改革的决定》提出的还是“有计划的商品经济”。至此，计划和市场的关系发生了根本性变化，必然要求财税体制做出对应改变，因此94分税制改革、98公共财政体制，都是对这一重大变化的适应性改革。一方面，通过央地政府间收入的重新划分，建立了全国统一大市场的财税激励；另一方面，通过公共财政改革，回应经济体制改革初期，公共服务和经济建设方面的“缺位”和“越位”问题。

2013年财税改革同样回应了新形势的变化，最典型的是允许地方政府举债。1994年通过的预算法规定，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。实际上，2009年后地方政府还是采取多种方式举债融资，已经形成较大规模的地方政府债务，2013年审计署披露各地地方政府负有偿还责任的达到20.7万亿[3]。面对地方债务问题，2014年通过的新《预算法》更强调“开正门、堵侧门”，允许地方政府举借债务，限制举债方式、规模和资金用途，同时严控预算外的隐性债务。

站在当前，各界对财税改革寄予厚望，新一轮财税改革面临的经济社会形势更加复杂，包括人口转型挑战、宏观税负下行过快、土地财政失去增量、地方债务风险上升等诸多问题，都需要通过财税改革，实现更好应对。

2.1 人口转型加大财政压力

人口老龄化加大财政压力。2023年末，我国60岁、65岁以上人口占比分别达到21.1%、15.3%，养老压力加大财政负担。财政补贴基本养老保险的资金大幅增加，从2010年的1910亿元提高至2022年的1.05万亿，增长了4.5倍；财政补贴基本养老保险资金占财政收入的比例也从2.3%提高到5.2%，翻了一倍多。

从结构来看，2022年31省市中有12个省的基本养老金当年收不抵支。考虑进财政补贴后，尽管2022年全国基本养老金当年结余5854亿元，但31省市中仍有多达12个出现收不抵支。其中，东北三省收支缺口占到当年收入的三成左右。黑龙江是全国唯一基本养老金累计结余为负的省份，从2011年开始出现当年收不抵支的问题，2016年累计结余转负，2018年时累计结余缺口达到557亿元，2022年收窄至102亿元。

2.2 稳定宏观税负：平衡财政汲取能力和减税降费诉求

长期减税降费，宏观税负下降较快，需要平衡财政汲取能力与减税降费诉求。对于宏观税负历来有两方观点针锋相对，一方主张提高宏观税负，原因是财政需要集中更多资源办大事；另一方主张降低宏观税负，降低企业和居民的税收负担，调动市场主体积极性。两方观点的主要矛盾在于什么水平的宏观税负是合理的。近几年来，持续减税降费，宏观税负下降较快，中央对宏观税负的要求也再次从“降低税负”转变为“稳定税负”。

我国小中大口径的宏观税负分别在2012、2015、2018年达到顶点后不断下降。2023年以税收收入衡量的小口径宏观税负为14.4%，较2012年的18.7%下降4.3个点；以一般公共预算收入衡量的中口径宏观税负为17.2%，较2015年的22.1%下降了4.9个点；以四本账总收入剔除重复计算部分来衡量的大口径宏观税负为30.2%，较2018年的35.2%下降了5个点。

宏观税负下降过快，会带来系列问题。一是财政可持续风险，特别是在土地财政收入下降的当下，更需要稳定宏观税负；二是债务问题，财政汲取能力下降、而支出责任较为刚性，可能加剧地方债务风险；三是可能因财力不足导致公共服务水平下降，如近年来部分地区出现公交线路停运等现象。

稳定宏观税负正在逐步成为当前共识，但在私人部门收入和预期偏弱的情况下，如何平衡财政汲取能力和减税降费诉求，可能是新一轮财税改革需要回应的问题。

2.3 房地产市场下行，地方财政压力加大

近几年来地方财政压力有所加大，既有制度性原因，也有市场原因。一方面，分税制改革，特别是“营改增”后，地方财政缺少主体税种，财政事权和财政不平衡日益加剧；另一方面，房地产市场下行导致地方财政减收。

营改增之前，营业税是地方主体税种，规模高达万亿；营改增后，服务业营业税被增值税所替代，尽管增值税分成比例从央地75：25调整为五五分成，但地方却失去了主体税种。全面营改增前的2015年，地方独享税收入有3.4万亿，到2017年下降至1.7万亿。并且营改增后虽然调整了增值税分成比例，但结果仍然是地方税收收入向中央的集中。2012年后，随着营改增试点的逐步扩大，地方政府的两税收入（营业税和增值税）在2014年达到2.8万亿的高点后开始下降，直到四年后的2018年才开始超过2014年的水平。而中央财政的两税收入在2014年时为2.1万亿，比地方低7000亿左右，到2017年开始超过地方，比地方两税收入高约1300亿。

而房地产市场下行通过第一第二本账影响地方财政。一方面，房地产相关税收收入减少，影响地方一般公共预算收入。2024年《中国税务年鉴》尚未发布，从前两年年鉴来看，2021年房地产企业贡献了增值税5630.8亿元、企业所得税6141.2亿元，再加上五项房地产相关税收（耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税、契税、房地产税）2.08万亿，一共贡献了3.25万亿的税收收入。2022年，这一数字降至2.48万亿，税收收入直接减少了7700亿。如果考虑到建筑业、建材业等相关行业贡献的增值税和企业所得税的减少，房地产市场下行带来的税收减收影响会更大。

需要注意的是，五项房地产相关税收全部属于地方独享税种，占地方独享税的93%，占地方总税收收入的25%。按照现行分税制框架，我国18个税种里，地方独享税种有8个，2022年这8个税种总收入为2.06万亿，其中五个房地产相关税种收入1.92亿，占8个地方独享税收入的93%，占地方本级税收收入的25%。

另一方面，通过土地出让收入影响政府性基金可用财力。2024年前4个月，土地出让收入累计同比下降10.4%，如果全年维持这一降幅，土地出让收入将减少至5.2万亿，较2021年高点减少3.5万亿。即使按照80%成本性费用、20%净收入计算，也会减少可用财力7000亿左右。

土地财政失去增量导致地方财力更加局促，在此情况下，如何通过财税改革健全地方税体系、培育稳定可靠的地方税源，可能是本轮财税改革最为紧迫重要的问题之一。

2.4 地方政府债务：平衡化债和地方经济增长

地方政府债务风险问题在上一轮财税改革时就已经浮现。当时采取的措施是“开正门、堵侧门”，2013年审计署摸底各地地方政府负有偿还责任的达到20.7万亿[4]，2014年修改预算法，允许地方政府举债，同时限制隐性债务。

这几年化债再次成为财税改革所必须面临的挑战，但与上轮改革不同的是，需要考虑如何在化解债务风险和地方经济增长之间取得平衡。一方面，去年7月政治局会议提出一揽子化债方案以来，城投债融资明显放缓，自23年11月以来净融资持续为负（1月除外），累计为-5621亿元。化债带来城投融资收缩也反映在了基建投资增速上面，地方财力支撑的道路运输和公共设施两大行业增速明显放缓，今年前4个月分别增长0.7%和-4.5%，而在此前的基建高增长阶段这两个行业拉动了一半的基建增速。

2.5 推进共同富裕，财税体制需要更好发挥调节收入作用

新一轮财税改革是实现共同富裕的重要手段和途径。党的二十大报告指出“分配制度是促进共同富裕的基础性制度”、“完善按要素分配政策制度，探索多种渠道增加中低收入群众要素收入，多渠道增加城乡居民财产性收入。加大税收、社会保障、转移支付等的调节力度。完善个人所得税制度，规范收入分配秩序，规范财富积累机制，保护合法收入，调节过高收入，取缔非法收入”。

当前财税体制在调节收入分配方面仍然有待完善之处。一是间接税为主的税制结构不利于调节收入差距。目前我国税制结构中，仍然是增值税等间接税比重较高，所得税和财产税等直接税比重偏低。2021年作为间接税的商品服务税占税收收入的51%，而所得和财产税占40.4%。由于间接税税负可以转嫁，最终消费者实际上承担了更高的税负；而收入越低的群体，消费支出占总收入的比重越大。因此间接税为主的体系实际上使得中低收入者承担了更多税负，不利于调节收入差距。二是劳动和资本等不同要素税负不均衡。2018年个税改革将不同的劳动所得都纳入了综合所得，但经营所得和各种资本所得尚未纳入综合征收，这使得依靠劳动和资本等不同要素获得收入的居民群体，实际上面临不同的个税税率，劳动者承担了更多的个税税负，造成了税负不公问题。

2.6 数字经济给财税体系带来了冲击

数字经济给现行财税体系带来冲击。现行财税体系是基于实体和地理空间设计，比如所得税需要区分企业实体、个人实体，而对于跨地区或跨国境经营的企业，往往根据注册地或者经营地征税。但数字经济一方面模糊了企业和个人的边界，C2C模式下大量个人成为经营主体，如微商、主播等；另一方面，企业无需设立实体，即可实现跨国跨地区的商品服务交易，如谷歌等公司可以在全球取得收入但不必在全球各国设立实体，基于地理空间的财税体系受到挑战。

此外，数字经济还带来了税负不公的问题，数字企业和传统企业、线上经营和线下经营，税收负担均体现出明显差异。布鲁金斯学会曾指出，欧盟28国数字企业的平均有效税率在9%左右，而传统企业则高达20%。

3 新一轮财税改革的三条线索

综合前两部分来看，本轮财税改革的方向正沿着三条线索浮现而出：一是来自于上轮改革后待推进部分，二是来自于对当前经济社会问题的回应，三是来自于今年以来中央对财税改革的表态。

3.1 上轮财税改革遗留的问题

一是预算改革：继续完善全口径政府预算、推进预算管理改革。现代财政制度的基本前提是全口径政府预算，将政府收支全部纳入预算管理。上轮改革修订《预算法》后，从法律上正式明确了我国财政四本账的预算体系，并且对于第二本账政府性基金清理改革推进较多，2012-2022年，全国政府性基金收入科目从45项减少至25项，其中许多科目被纳入第一本账非税收入或者取消停征。但对于全口径政府预算的其他改革还有待推进之处，比如第三本账国有资本经营预算有待完善，包括覆盖面、国有资本收益上交机制、支出管理等方面。此外，在预算管理方面，十八届三中全会指出支出预算管理改革“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，以及“建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，相关改革进展相对较慢，未来可能继续推进。

二是继续推进税制改革。上轮财税改革在税收立法、税收征管，以及增值税、个人所得税等税种改革方面进展较大，但并未全部完成。如税收法定方面，尽管上轮改革新增10个税种立法，但18个税种里目前也只有13个税种完成立法，剩下增值税等立法仍待完成。

上轮税制改革提出了“完善地方税体系，逐步提高直接税比重”两个方向，未来也仍然有待进一步推进，特别是“完善地方税体系”在当前显得更为重要。

对于具体税种的改革而言，增值税留抵退税制度尚未形成规范制度；消费税改革在2019年推出方案和征求意见稿后，进展也偏慢；个人所得税在2018年完成了第一步改革，即分类征收改为综合与分类相结合，并增加个税扣除项目，但综合所得范围还有待进一步扩大，以实现进一步的税负公平。

三是在事权和支出责任改革方面，作为上轮财税改革的三大重点任务之一，事权和支出责任的改革进展偏慢。尽管2016年推出了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），提出要“适宜由中央承担的财政事权执行权要上划，加强中央的财政事权执行能力”。但从实践来看，部分领域的事权和支出责任划分仍不清晰，中央支出比重仍有不少提高空间。

另外，省以下财政体制改革也有待进一步推进，近几年相关改革思路已经较为成熟，开始具备较好的改革条件。

3.2 对当前经济社会问题的回应

当前各类经济社会问题中，也隐含着财税改革的重点方向。在财政紧平衡和地方财政压力加大的背景下：

一是加强财政收入统筹，增强财政保障能力。通过统筹政府性资源、盘活存量资源，可以增强财政调度和保障能力，如国发2021年5号文[5]指出“将依托行政权力、国有资源（资产）获取的收入以及特许经营权拍卖收入等按规定全面纳入预算”，这方面仍有改革空间，特别是国资预算。

二是支出预算改革，需要打破支出僵化格局。如何确保有限的财政资金用在刀刃上，是下一步财税改革需要聚焦的问题。此前十八届三中全会提出“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”，在新一轮财税改革中仍然有待推进，做到财政支出有增有减、有保有压。

三是央地财权事权改革迫在眉睫。一方面，需要加强地方财力，健全地方税系；另一方面，支出责任适当上收到中央，强化中央事权和支出责任。

四是通过个税改革促进共同富裕。通过扩大综合征收范围，促进税负公平，更好发挥个税调节收入差距的作用。

五是稳定宏观税负，优化减税降费。

六是探索数字经济时代的适应性财税改革。

3.3 近半年来中央对财税改革的表述

也可以从近期中央对财税改革的表述当中发现新一轮财税改革的重点方向。这部分内容包括两方面，一是2023年12月中央经济工作会议以及官方解读，二是今年3月两会期间的政府预算报告关于财税改革的表述。

2023年12月中央经济工作会议提出“要谋划新一轮财税体制改革”。会后，财政部有关负责人对新一轮财税体制改革做出了解读[6]，但内容都集中在税制改革方面，对预算改革和事权支出责任改革没有涉及。具体来看，包含以下三部分内容：一是财税体制改革的目标是“推动高质量发展、维护市场统一、促进社会公平、推进中国式现代化”。二是地方税改革，主要涉及三方面：①扩大地方财力，②建立规范、稳定、可持续的地方税体系，③消费税改革。三是直接税改革，涉及两方面，①逐步提高直接税比重，②研究完善综合与分类相结合的个人所得税制度。

2024年3月的预算报告强调“深化财税体制改革”，并指出了8个重点方向。一是税制改革的前提是以稳为主，“在保持宏观税负和基本税制稳定的前提下”推进。二是税制改革的重点内容，包括“研究健全地方税体系，推动消费税改革，完善增值税制度”。三是深化税收征管改革，“深化税收征管改革，依法依规征税收费”。四是在收入端加强财政资源统筹，“提高预算管理完整性”，可能面向的是此前应纳而没有纳入预算管理的政府相关收入。五是打破支出固化僵化格局，集中财力办大事。六是推进转移支付机制改革，“加强转移支付定期评估和退出管理，优化资金分配，研究建立完善促进高质量发展的转移支付激励约束机制”。七是央地事权和支出责任改革，“落实落细已出台的中央与地方财政事权和支出责任划分改革相关方案”。八是省以下财政体制改革。

4 展望本轮财税改革：十大方向

综合上述三条线索，我们认为本轮财税改革可能在预算改革、税制改革和政府间收支关系改革的10个重点方向有所推进。

4.1 预算改革：完善全口径政府预算，推进国资预算改革、支出管理改革

4.1.1 完善全口径政府预算，推动国资预算全面覆盖，体现全民共享

加强财政资源统筹是全口径政府预算改革的重点，正如今年预算报告指出要“提高预算管理完整性”，国有资本经营预算改革可能是新一轮预算改革的重点。现行国有资本经营预算主要存在两方面问题，一是还没有做到全面覆盖，需要将游离于预算账本之外的国资相关收支纳入预算；二是国资收益分散在不同预算账本中，需要建立统一完善的国有资本经营预算。

一方面，目前第三本账国有资本经营预算大约只包含了98%的非金融国企，并未实现完全覆盖。财政部在前几年的预算报告中披露了第三本账对非金融央企的覆盖情况。我们收集了2017-2021年的数据，这五年间非金融央企净利润平均为16169亿元，但纳入国有资本经营预算的只有15841亿元，覆盖面为98%，尚未实现完全覆盖。《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告[7]》也指出当前国有资本经营预算“覆盖面仍不完整。至2020年底，有62个部门所属的1257家企业（资产总额4793亿元）未纳入。”

另一方面，国资收益分散在不同预算账本中。以金融国资为例，金融国资收益分别体现在3本不同预算账目的5个科目。财政部发布的《政府收支科目》列出了国有金融资本利润上缴对应科目，如图表16。从《政府收支科目》来看，金融国资的利润上缴至少分布在5个不同的科目，即第一本账、第三本账下面“国有资本经营收入”科目下的金融企业“利润收入”和“股利股息收入”，再加上中投公司收益单列在第二本账中的“中央特别国债经营基金财务收入”科目。

由于分属不同科目、没有纳入统一预算，金融国资上缴收益的信息披露程度弱于非金融国资，同时也存在覆盖率、分红率偏低等问题。《国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告[8]》指出“中国印钞造币总公司等11家金融企业依托行政权力、国有资产资源取得的收入（2020年净利润131.66亿元）尚未纳入预算管理”，“2家中央金融企业上缴国有资本经营收益比例偏低”。

今年初，《国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见[9]》（国发〔2024〕2号）发布，提出“扩大国有资本经营预算覆盖范围”。“政府授权的机构（部门）等履行出资人职责的企业（即一级企业），应按规定上交国有资本收益”，并特别强调了金融国资管理问题“凭借国家权力和信用支持的金融机构所形成的资本和应享有的权益，纳入国有金融资本管理”。

[5] 国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见_财政_中国政府网 (www.gov.cn)

[6] 积极的财政政策适度加力、提质增效——财政部有关负责人谈落实中央经济工作会议精神_政策解读_中国政府网 (www.gov.cn)

[7] 国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告_审计署网站 (audit.gov.cn)

[8] 国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告_审计署网站 (audit.gov.cn)

[9] 国务院关于进一步完善国有资本经营预算制度的意见_国务院文件_中国政府网 (www.gov.cn)

4.1.2 加快支出预算改革，打破支出固化僵局，非重点保障支出“有增有减”

近些年来，财政收入增速放缓而支出压力不减。2012年以来，财政支出年均增长8%，财政收入年均增长6.3%，只有14、21和23三个年份财政收入增速高于支出，支出格局固化导致财政收支矛盾进一步凸显。

支出预算改革的重点在于打破支出固化僵局，清理规范重点支出挂钩问题，财政支出要“有增有减、有保有压”。此前十八届三中全会提出“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。”2017年已有较快进展，“取消财政重点支出挂钩的问题，目前已经取得突破性进展。中央层面已通过审议，接下来就是走法律修改程序。通过脱钩解决固化格局，有利于科学地安排重点领域的支出，使支出更好地符合实际需要[10]。”2021年印发的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见[11]》（国发〔2021〕5号）对支出管理改革指明了方向，该文件指出“坚持量入为出原则，积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模，调整完善相关重点支出的预算编制程序，不再与财政收支增幅或生产总值层层挂钩。”

国发5号文提出的零基预算在我国各地已有近30年的试行经验，对于压减一般性支出、保障重点支出有积极作用，但受限于地方预算编制能力，零基预算实施仍不彻底，大部分地区和部门支出仍呈现出“渐进预算”的特点。零基预算的核心理念是每个预算周期都从零开始重新评估和制定预算，与之对应的是渐进预算，将前一期间的预算作为起点，在此基础上根据需要进行调整。我国零基预算试点最早可追溯到94年分税制前后。自1993年起，河北、湖北、安徽、海南等地先后启动零基预算改革试点；自2010年起，广东、天津、江西、陕西等地重新探索试行零基预算[12]。近几年各地加快了零基预算的实行，但总体而言仍不够彻底，许多支出仍有渐进预算的特点。

[10] 取消财政重点支出挂钩问题取得突破性进展 怎样花得更好？-新华网 (xinhuanet.com)

[11] 国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见_财政_中国政府网 (www.gov.cn)

[12] 马蔡琛，孙小雪 | 基于绩效考量的地方零基预算改革研究 (qq.com)

4.2 税制改革：稳定宏观税负，推进个税、增值税等税种改革

4.2.1 稳定宏观税负，优化减税降费

过去几年，税收收入占GDP的比重下降较快，从2012年18.7%降至2023年的14.4%。当前宏观环境下，稳定宏观税负显得尤为重要。一是因为土地财政下行，地方收入压力较大，不宜再大规模减税降费；二是国家安全、经济发展、人口转型、化解债务风险等领域支出压力较大，也需要财政保持一定的汲取能力。

过去十年来，对宏观税负的表述经历了“稳定-降低-稳定”的变化，表明稳定宏观税负可能成为本轮财税改革的新诉求之一。2013年十八届三中全会首次提出“稳定税负”的要求，当时背景是税收收入和财政收入增速持续高于经济增速，致使宏观税负上升过快，居民和企业负担加重。2016年7月中央政治局明确提出“降低宏观税负”的要求，减税降费成为积极财政政策的重要取向。经历了连续多年税负下降后，近几年再次提出“稳定宏观税负”。2021年3月，时任国务院副总理韩正在财税工作座谈会上提出“稳定宏观税负”，此后2022和2023连续两年的预算报告继续强调“稳定宏观税负”。

稳定宏观税负需要优化减税降费。一方面，减税降费需要从普惠型转向结构型，以结构性减税降费替代全面减税降费，2023年12月中央经济工作会议指出[13]：“落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展”。另一方面，减税降费要逐步从纾困型转向发展型，从缓解企业短期困难转向注重企业和经济的长期发展。

[13] http://www.news.cn/politics/leaders/2023-12/12/c_1130022917.htm

4.2.2 扩大个人所得税综合所得范围

上轮改革对个税、增值税、企业所得税、资源税等税种改革推进较快，如今个税、增值税等改革进入第二阶段。如图表19，我们汇总了2021年以来关于个人所得税、增值税和消费税改革的政策表述，其中消费税改革在下一节地方税中讨论，本节内容来看，个人所得税和增值税的改革方向都较为明确。

对于个人所得税而言，第一阶段是建立起综合与分类相结合的个税制度，第二阶段要进一步扩大综合所得范围，将经营所得纳入综合征收范围。现行个人所得税包括9种收入，其中①工资、薪金所得，②劳务报酬所得，③稿酬所得，④特许权使用费所得，四种收入纳入综合征收，税率3%-45%。经营所得税率为5%-35%，其他所得（如股息红利和财产收入）为20%比例税率。从长期改革方向来看，将各种所得都纳入综合征收，是实现公平税负和调节收入差距的必要举措。但从现实来看，改革需要逐步推进，下一步更合适的是将经营所得纳入综合征收范围。

从现状来看，经营所得的税负只有劳动所得的三分之一左右。2021年，工资收入占居民可支配收入的55.9%，但却贡献了64.5%的个税收入；经营所得占居民收入的16.8%，只贡献了7.1%的个税收入。按照税负来看，每1元工资性可支配收入对应的税负是0.47元，而每1元经营性可支配收入对应的税负是0.17元，经营所得的税负只有劳动所得的三分之一左右。

考虑到经营所得兼具劳动所得和资本所得的双重属性，与劳动所得的税负差距不应太大，因此将经营所得纳入综合所得是实现税负公平的必然要求。经营所得纳入综合征收后，再下一步的个税改革可逐步将其他各项资本所得也纳入综合征收。

4.2.3 推进增值税立法和税率简并，完善留抵退税制度

对于增值税而言，上轮改革期间完成了三项重大改革，一是全面营改增，二是2017-2019年简并、降低税率，三是2022年对存量留抵进行大规模退税。本轮改革可能会在以下三方面重点推进：

一是推进立法。2022年12月27日增值税法草案在十三届全国人大常委会第三十八次会议上首次提请审议；草案在首次审议通过后，于2022年12月30日对外公布，并向社会公开征求意见；2023年8月28日，增值税法草案进入了二审阶段。

二是进一步简并税率，三档并两档。2017-2019年，增值税税率经过多次简并和降低后，由(6%、11%、13%、17%)四档税率调整至现行的(6%、9%、13%)。下一步改革方向是三档并两档，在上轮财税改革时期已有部署，2018年6月，国务院领导指出：“增值税税率三档并两档、扩大享受减半征收所得税优惠政策的小微企业范围等改革已经部署，但由于一些技术原因和中间环节等问题，有些减税降费政策还没有完全落地[14]”；2019年政府工作报告指出[15]“继续向推进税率三档并两档、税制简化方向迈进”，预计本轮改革期间简并税率能推进落地。

三是完善留抵退税制度设计。前财长刘昆在《党的二十大报告辅导读本》中撰写的《健全现代预算制度》一文指出“深化增值税制度改革，畅通增值税抵扣链条，优化留抵退税制度设计”。在2022年大规模存量留抵退税之后，要进一步将留抵退税常规化、制度化，对此前各种简易计税和免税政策带来的抵扣链条断裂问题进行研判并改革，以实现增值税抵扣链条畅通。

4.2.4 探索“数据财政”

下一步税制改革还需要研究应对数字经济带来的财税挑战。一是数字经济加大征管难度，税收征管制度需要做出应对变革；二是数据资产作为新的生产要素参与国民经济生产和分配的各个环节，如何对这一要素征税，实现劳动、资本和数据等不同要素的税负公平，是需要探索的新问题。

就某种程度而言，“数据财政”和“土地财政”具有一定相似之处，二者收入都可以包括税、利、债三种形式。就税收而言，可以在数据要素流通环节形成流转税（如增值税），在保有环节形成数据资产税，在所得方面计入企业所得税。“利”是产权主体因出租或出让资产所获得的收入，对应土地财政的使用权出让收入、数据财政的授权及出售收入。最后是“债”的财政收入形式也不容忽略，对应土地和数据资产抵押融资。

[14] 李克强在全国深化“放管服”改革 转变政府职能电视电话会议上的讲话 - 中华人民共和国民政部 (mca.gov.cn)

[15] 2019年政府工作报告_中国政府网 (www.gov.cn)

4.3 政府间收支关系改革：地方加强财力、中央上收事权和支出责任

4.3.1 加强地方财力：消费税征收环节后移并下划地方

通常来说，健全地方税系有两个思路，一是培育地方主体税种，采取分税种而非分税收的思路，提高地方独享税占比；二是不寻求地方主体税种，而是通过推进共享税改革使得央地共担风险和收益，在此前提下，可调整共享税范围和分成比例，强化地方财力。

综合考虑地方收入和激励问题，培育地方主体税种可能是更好的方案，房地产税和消费税是两个备选税种，目前环境下消费税可能是唯一选择。营改增后地方财政失去了营业税这个万亿级别的主体税种，分税制开始淡化“分税种”、强化“分税收”，共享税成为地方收入的主体，2022年地方税收中只有2万亿来自地方税种，剩下5.6万亿都来自共享税。培育地方主体税种此前有两个备选方案，分别是房地产税和消费税。考虑到房地产市场状况，房地产税试点扩围此前已经暂停，在新一轮财税改革中房地产税不太具备继续推进的条件，消费税成为培育地方主体税种的唯一选择。

现行消费税概况：选择性消费税，仅对15类消费品征税，目标是“寓禁于征”。消费税分为一般性消费税和选择性消费税，如美国零售税、日本消费税都是一般性消费税，对所有消费品收税；我国的消费税是选择性消费税，仅针对部分消费品收税。现行消费税征税对象包括15个消费品，可以分为三类，一是影响生态环境和消耗自然资源的消费品，如木制一次性筷子等；二是过度消费不利于人类健康的消费品，如烟、酒；三是以及只有少数高收入群体才能消费的奢侈品类消费品，如高档化妆品、高档手表等。我国消费税是为了“寓禁于征”，调节居民消费行为，上述三类消费品所对应的目标分别是保护生态环境和人民健康、调节收入分配。

15类消费品中，烟酒油车四类产品贡献了99%的收入。以2020年为例，上述四类产品消费税收入占全部消费税收入的比重分别为55.7%、4.1%、31.4%和7.6%[16]。

在房地产税难以出台的情况下，目前各税种里消费税下划作为地方主体税种是改革条件最成熟的。早在2019年9月，《国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知[17]》曾提出消费税征收环节后移并下划地方的具体方案：

①   在征管可控的前提下，将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。

②   具体调整品目经充分论证，逐项报批后稳步实施。先对高档手表、贵重首饰和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施改革试点。

③   改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地方，确保中央与地方既有财力格局稳定。

除此之外，下一步的改革还需考虑消费税扩围，将更多消费品纳入征税范围，更好发挥调节消费、筹集收入的作用。目前消费税包含的品种过少，比如在生态保护方面，一次性塑料制品等诸多高污染、高耗能消费品尚未纳入征收对象；在调节收入分配方面，也有大量高档奢侈品尚未纳入，包括私人飞机、名贵箱包等。

当然，消费税下划地方面临目标冲突的问题，也需要注意改革设计。通过消费税改革来充实地方财力，意味着消费税要承担多重功能，既要发挥筹集财政收入功能，又要继续发挥选择性消费税的调节消费功能。二者天然具有冲突，征收从生产环节移至零售环节后，为更好创收，地方政府可能会鼓励相关产品消费，违背了消费税“寓禁于征”的本意，需要在后续改革中注意相关激励设计。比如有观点认为并非所有消费税品种都适合作为地方税，高能耗高污染产品作为中央税，奢侈品和非健康品作为地方税。另一方面，对于从价计征的消费品，消费税从生产环节后移到批发零售环节后，由于批发零售价高于出厂价，可能会带来税负的加重。

4.3.2 事权和支出责任改革：适度上收并加强中央事权和支出责任

央地事权和支出责任改革的谋篇布局在上轮改革中已经完成，初步形成了“1+N”的政策体系。“1”是2016年发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见[18]》，该文件提出了重新划分央地事权的5条原则，包括：①受益范围原则，受益范围为全国的支出由中央负责，跨省受益的由央地共同负责，地方受益的由当地负责；②兼顾政府职能和行政效率，将所需信息量大、信息复杂且获取困难的基本公共服务优先作为地方的财政事权，信息比较容易获取和甄别的全国性基本公共服务宜作为中央的财政事权；③实现权、责、利相统一；④激励地方政府主动作为，激励地方各级政府尽力做好辖区范围内的基本公共服务提供和保障，避免出现地方政府不作为或因追求局部利益而损害其他地区利益或整体利益的行为；⑤做到支出责任与财政事权相适应，“谁的财政事权谁承担支出责任”。

事权和支出责任改革的方向是在清晰界定事权的基础上，适度上收并加强中央事权和支出责任。2016年以来，中央在一般公共预算中的支出占比非但没有提高，反而是在继续下降，从14.6%降至13.7%。具体来看，中央仅在外交、国防、粮油物资储备等少数领域占据支出主导地位。在部分支出领域，中央财政理应承担更多责任。一是国防支出归属于中央事权，但2022年有1.7%的支出由地方政府承担；二是科技支出方面，2016-2022年中央支出占比下降了8.8个点，其中基础研究的中央支出占比从91%降至61%，考虑到全国受益的特点，中央财政应当承担更多基础性、长远性的基础研究支出责任。此外还有跨地区的基建投资、价格补贴等全国性宏观调控支出，都应由中央财政承担更多事权和支出责任。

[16] 我国消费税制度优化探析 (qq.com)

[17] 国务院关于印发实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案的通知_国务院文件_中国政府网 (www.gov.cn)

[18] 国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见__2016年第26号国务院公报_中国政府网 (www.gov.cn)

4.3.3 转移支付改革：按照功能定位，优化各类转移支付

现行转移支付的构成：一般性转移支付+共同财政事权转移支付+专项转移支付。1994年分税制改革后，为了解决地区财政不平衡问题，我国建立了转移支付制度。《预算法[19]》规定，转移支付“以推进地区间基本公共服务均等化为主要目标”。目前我国形成了以一般性转移支付为主体，共同财政事权转移支付和专项转移支付相配合的转移支付体系。其中，一般性转移支付以均衡地区间基本财力为目的，由下级政府统筹安排使用；专项转移支付按照法律、行政法规和国务院的规定设立，用于办理特定事项。2019年，中央财政整合设立共同财政事权转移支付，主要用于履行教育、医疗、养老、就业等基本民生领域的中央财政支出责任，为与预算法规定衔接，编制预算时暂列入一般性转移支付。2022年，中央对地方转移支付一共9.7万亿，其中一般性转移支付8.1万亿（含共同事权转移支付3.6万亿、均衡性转移支付2.1万亿、税收返还及固定补助1.2万亿），专项转移支付1.6万亿。

转移支付的改革历程。按照《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见[20]》（国发〔2014〕71号），上一轮改革中，建立了一般性转移支付稳定增长机制，并逐步清理整合专项转移支付。2019年设立共同事权转移支付并计入一般性转移支付，同时将税收返还计入一般性转移支付，口径变化导致一般性转移支付占比从2018年的62.8%提高到2019年的89.8%。

新一轮转移支付改革：一是均衡性转移支付占比仍然较低，需要进一步提高，使得一般性转移支付名副其实。国发2014年71号文指出，“建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系”。但目前均衡性转移支付比重并未明显提升，过去几年来均衡性转移支付占一般性转移支付的比例在25%左右。二是共同事权转移支付改革。共同事权转移支付是为了适应2019年《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》而设立，但部分共同事权转移支付本质上仍然是专项转移支付，二者区分度不够；并且共同事权转移支付也还未写入《预算法》。下一步改革需要在预算法中明确共同事权转移支付的定位，并设立对应的事权清单，理清其与专项转移支付的区别，防止专项转移支付借共同事权转移支付的名义扩大规模。三是专项转移支付改革，属于中央委托事权的项目，可由中央直接实施的，原则上调整列入中央本级支出；属于地方事权的归入均衡性转移支付；属于央地共同事权的归入共同事权转移支付。

[19] 中华人民共和国预算法_中国人大网 (npc.gov.cn)

[20] 国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见__2015年第5号国务院公报_中国政府网 (www.gov.cn)

4.3.4 省以下财政体制改革：因地制宜、规范划分收支

省以下财政体制的现状和问题：收支划分不合理，县级财政自给率最低，仅有38%。1994年分税制改革后，对省以下财政体制并未做出明确安排.直到1996年3月《关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知》（财地〔1996〕24 号），要求“为了保证分税制财政体制框架的完整性，各地区要参照中央对省级分税制模式，结合本地区的实际情况，将分税制体制落实到市、县级，有条件的地区可落实到乡级”。此后各地效仿央地分税制，向下逐级分税。由于是各自探索，各省省以下财政体制差别较大，部分地区在收入和转移支付划分方面不规范，财权集中在省级，而事权和支出责任层层下派，加大基层财政风险。疫情之前的2019年，地方财政中省市级收入分别能覆盖65%、56%的支出，但县级财政收入只能覆盖本级38%的支出，财政自给率在五级政府中属于最低水平。

省以下财政体制改革的方向：因地制宜，规范划分省以下收支关系。2022年印发的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见[21]》清晰指出了省以下财政体制改革的方向，包括以下几方面：一是因地制宜，省以下财政体制改革不搞统一模式的政府间收支关系，而是“尊重地方的自主性和首创精神，鼓励各地区因地制宜采取差异化措施”。二是清晰界定省以下财政事权和支出责任，上收并强化省级事权和支出责任，参照前文所述央地事权和支出责任改革所确定的原则，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省以下各级财政事权；明确要求在以下方面上收并加强省级事权：“教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等”。三是理顺省以下政府间收入关系，特定地区要增强省级财权以保障调控能力。参考央地分税原则，参照税种属性划分收入。将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例；将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。此外，特定地区要适度增强省级财权以保障调控能力。四是完善省以下转移支付制度。参照央地转移支付，厘清一般性、共同事权和专项转移支付的功能定位，增加一般性转移支付比重，足额安排共同事权转移支付，控制专项转移支付。

[21] 国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见_国务院文件_中国政府网 (www.gov.cn)

5 风险提示

（1）部分财税改革政策是按照历史路径和当前挑战来推演得到的，与未来改革情况未必完全一致；

（2）财税改革涉及面广，实际落地进度可能偏慢；

（3）财税改革和财政政策的其他变化。

注：以上为方正证券于2024年6月19日发布的《三中全会与财税改革：历史脉络和未来展望——三中全会系列之二财税改革（下）》，证券分析师：

芦哲   S1220523120001

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