作者：明明债券研究团队

来源：明晰笔谈

核心观点

区域战略和新型城镇化是“十四五”规划的重要一环。区域协调发展的目的在于各地区要发挥比较优势，提升优势区域的辐射带动作用。新型城镇化则以人为核心，提升城镇化的质量，力图实现公共服务的均等化。长期来看，这些举措有助于释放国内消费潜力，对经济中长期增长和社会稳定发展具有不可忽视的作用，与经济内循环一脉相承。

区域战略：优势互补，协调发展。国土空间布局方面，立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，实现优势互补，共同促进高质量发展。区域协同方面，京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角作为重点，打造创新平台和新增长极，健全区域战略统筹、区域合作互助，带动欠发达地区共同发展。

以人为核心的新型城镇化，需要通过良好的基础设施来吸引人才和承载人口。微观视角来看，老旧小区、城中村、老旧街区改造等传统基建仍有必要，通过完善基础设施和公共服务配套，引导发展社区便民服务。宏观层面上看，城市更新还意味着城市生态、城市功能的完善，包括城市规模、空间结构、人口密度等规划，防洪排涝能力等。除此之外，新基建预计将成为未来新型城镇化的重要一环。

土地和住房制度的改革或将踏入深水区。房地产是城镇化过程中最重要的载体，是城镇化的历史结果，更深刻影响着未来的新型城镇化进程。由于土地市场、房地产市场、地方财政收入、地方GDP和地方官员KPI之间盘根错节的联系，导致房价已经处于相对高位，住房和土地制度的改革已经迫在眉睫。未来土地的市场化程度或将逐渐提高，城乡二元结构可能是重要的突破口，产权和分配将更加明确；房地产市场方面，房住不炒将会成为长期基调，关键在于增加住房资源的供给。

逐渐放开户籍制度，提高城镇化的质量。过去我国城镇化率不断提升，但其在一定程度上是以大规模农民工进城务工为主体所推进的城镇化。目前这些人尚无法享受与城市人口完全相同的待遇，包括医疗卫生补贴、子女教育、交通出行等服务。预计“十四五”期间将在户籍、社保等公共服务保障方面不断深化改革，完善制度，也会着力提升医疗、教育等重要配套城镇服务。

结论：区域战略和新型城镇化将在内循环中发挥重要作用。区域协调发展的目的在于各地区要发挥比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，提升优势区域的辐射带动作用。新型城镇化以人为核心，通过不断升级的基础设施、不断完善的户籍制度、土地和住房制度来吸引人才和承载人口，提升城镇化的质量，力图实现公共服务的均等化。长期来看，这些举措有助于我国消费潜力的释放，对经济中长期增长和社会稳定发展具有不可忽视的作用，能够显著提升经济内循环的动力。

正文

区域战略和新型城镇化是“十四五”规划的重要一环。区域协调发展的目的在于各地区要发挥比较优势，提升优势区域的辐射带动作用。新型城镇化则以人为核心，提升城镇化的质量，力图实现公共服务的均等化。长期来看，这些举措有助于释放国内消费潜力，对经济中长期增长和社会稳定发展具有不可忽视的作用，与经济内循环一脉相承。

区域战略：优势互补，协调发展

主体功能区战略

“十四五”规划建议提出，要优化国土空间布局，构建国土空间开发保护的新格局。具体而言，“立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局，优化重大基础设施、重大生产力和公共资源布局”。三大功能区优势互补。城市化地区高效集聚经济和人口、农产品主产区保护基本农田和生态空间，生态功能区重点放到保护生态环境、提供生态产品，三个功能区优势互补，共同促进高质量发展。

区域协调发展

区域协调发展的目的在于各地区要发挥比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，提升优势区域的辐射带动作用。

京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角是重点。“十四五”规划建议中提到，“推进京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展，打造创新平台和新增长极”。京津冀、长三角、珠三角三大地区以及一些重要城市群形成了全国高质量发展的新动力源，辐射到周边城市，进而带动经济总体效率提升。不同的都市圈的主要矛盾也不完全一样，比如京津冀强调协同，推进交通基础设施互联，污染联防联控和公共服务资源均等化，粤港澳大湾区则是着重发挥其科技和产业优势，畅通对外门户。

健全区域战略统筹、市场一体化发展。本次“十四五”规划建议提出“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。”在我国城镇化进程不断推进的背景下，不同地域的城市发展格局已逐渐定格成型。在此基础上，为了更好发挥城市群之间的联动、集群和规模效应，更有效地撬动不同城市之间的发展优势杠杆，更好地提升中心城市的能级与核心竞争力，新型城镇化建设必将更加注重以城市群为集合的群体协同发展建设。除了京津冀、长江经济带、粤港澳大湾区、长三角几个重点的都市圈、经济带之外，发改委印发的相关文件《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》也已提出将编制成渝地区、南京、西安、福州等都市圈的发展规划。

以县城为载体的城镇化建设。“十四五”规划建议提及“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。我国县级行政单位数量超过3000，推进县城城镇化，可以提高对接大都市城镇化建设辐射的能力，也可以显著提升其在经济发展中的作用。目前我国县级行政单位的城镇发展水平相对滞后，顺应“十四五”规划建议中所提出的发展以县城为载体的城镇化建设目标，未来我国较为下沉的城镇化建设进程预计将有显著进步，带动不同地域特色产业和经济发展。

新型城镇化：以人为本

“十四五”规划建议中提出要推进以人为核心的新型城镇化。以人为核心意味着这一轮新型城镇化的推进建设将不止步于过往的大规模基建投资，而具体体现在推动以农民工及其家属为主体的人群在城镇落户，在户籍、住房等公共服务层面上真正享有城镇待遇上。

基础设施建设：城市更新

以人为核心的新型城镇化，需要通过良好的基础设施来吸引人才和承载人口。2019年国家统计局新闻发言人付凌晖曾经提到，当前中国的人均基础设施存量水平相当于发达国家的20%-30%，在民生领域、区域发展方面，还有大量基础设施投资需求。为了吸引人才并容纳足够的城市人口，新型城镇化建设同样对基础设施建设提出了新的要求。

加快推进城市更新，传统意义上的基础设施建设同样将在新型城镇化的建设中发挥重要推进力量。城市的微观层面上看主要是老旧小区改造，包括城中村、老旧街区等，通过完善基础设施和公共服务配套，引导发展社区便民服务。2018年政府工作报告中明显提出要有序推进“城中村”、老旧小区改造，完善配套设施。各地住建厅、发改委等逐步开展老旧小区改造试点并积极推行，成为绿色城市发展、基础设施补短板的内容之一。2019年政府工作报告则更加明确了城镇老旧小区改造的具体内容，包括更新水电路气等配套设施，支持加装电梯和无障碍环境建设，健全便民市场、便利店、步行街、停车场等生活服务设施。随后关于老旧小区改造的方案越来越细化，将是未来基础设施建设的重要方向之一。从一个城市的宏观层面上看，城市更新意味着城市生态、城市功能的完善，包括城市规模、空间结构、人口密度等规划，防洪排涝能力等。

目前我国城镇生活设施存在较大的升级空间。目前城镇内许多建造时间较早的居民区普遍存在设施陈旧、公共服务质量参差等问题，居住环境较差，升级改造需求迫切。另外，城市内提供的能源、生态环保方面的基础设施仍然有缺口，未来几年内在提升城镇清洁能源供应、提升城市集中供暖等细分领域仍然大有可为；而城市生态建设上，结合“十四五”规划建议对生态文明建设的重点强调，城市生态修复、生态完善工程将持续得到重点关注，尤其是城市防洪防涝能力以及大气、水质污染治理等方面。

新基建将成为未来新型城镇化的重要一环。2018年12月，中央经济工作会议首次提出“新型基础设施建设”这一概念，强调加快5G商用步伐、推动发展人工智能、工业互联网、物联网等，此后政策对新基建的关注度逐渐提高。我们认为新基建包含了两个口径，一个是旨在创新的狭义新基建，主要包括以科技产业升级为核心领域的配套基础设施建设，如5G基站、工业互联网、物联网、车联网、人工智能、智慧医疗、网络安全、云计算等；另一个口径是重在补短板的广义新基建，除上述狭义口径包含的领域之外，还包括轨道交通等交运短板、核电等能源短板、垃圾回收处理等环保短板、医院养老院体育场等民生短板等领域。在信息化飞速发展、人工智能方兴未艾的环境下，未来城市治理与高科技结合的潜力空间巨大，城市智能交通等领域将迎来长足发展，城市风险防控等领域与大数据等互联网信息手段结合将日益紧密，智慧城市体系建设将不断推进。

房住不炒和土地市场改革

房地产是城镇化过程中最重要的载体，是城镇化的历史结果，更深刻影响着未来的新型城镇化进程。在中国大规模城市化的浪潮下，房地产市场过去二十年蓬勃发展。金融危机以来，尽管楼市历经三轮沉浮，但房价已然大幅上涨。由于土地市场、房地产市场、地方财政收入、地方GDP和地方官员KPI之间盘根错节的联系，每波行情的转折点上，总有政策的推波助澜。尽管房价上涨能带来巨大经济效应、财富效应，但也可能引发金融风险，还会导致贫富分化和公共服务的不均等，也会在很大程度上导致严重的社会问题。

“十四五”规划建议提及产权制度和要素市场化改革，主要目标之一就是“产权制度改革和要素市场化配置改革取得重大进展，公平竞争制度更加健全”。受土地制度的约束，我国的土地市场化程度仍然有待提高。一是土地制度上体现的城乡二元结构，城市土地归国家所有，经过一系列改革过后看，市场化程度相对较高。而农村土地归集体所有，为了保障农民利益，保护耕地红线，农村土地的市场化程度一直较低。二是土地供给结构存在一些不合理之处。由于土地供应很大程度上由地方政府决定，政府往往倾向于以高价出让商服和住宅用地，获取土地财政收入，以低价出让基础设施用地和工矿仓储用地，以谋求GDP的增长。如果政府过多的进行主动管理，市场就很难发挥其配置作用，导致经济的结构性不均衡，部分地块利用效率偏低，而房价却增长过快。

想要解决土地市场面临的窘境，应从原因入手寻找对策。首先，应当降低工业用地比重，增加住宅、商服用地比重，缓解产业用地的失衡。其次，考虑城郊地区集体用地或农村宅基地纳入城市规划的方案，促进城乡融合。同时要保证相对公平的征地补偿，使农民享受实惠。再次，对于大城市而言，应当发挥都市圈的辐射功能，实现大城市与周围地区的密切交流和人员的双向流动，缓解大城市的土地压力。

从住房市场来看，以人为核心的新型城镇化建设需要顾及住房资源的保障供应。“十四五”规划建议重申“房住不炒”的住房市场调控基调，租购并举、因城施策，促进房地产市场平稳发展。一是要有效增加保障性住房供给。二是完善长租房政策，在扩大保障性租赁住房供给、推动公共租赁住房供给。三是可以利用集体建设用地，按照规划建设租赁住房将改善土地供应的问题。四是拓宽融资渠道，考虑REITS等新型工具在公共租赁住房建设中的试点运用。

户籍制度改革：过去我国城镇化率不断提升，但其在一定程度上是以大规模农民工进城务工为主体所推进的城镇化。目前我国城镇常住人口与城镇户籍人口城镇化率仍存在明显差距，根据2019年的统计数据，中国的城镇化率达到60.6%，但户籍人口的城市化率仅有44.4%。形成这种现象的原因，主要在于很多进城务工人员尽管已经成为城市的常驻人口，但却无法取得当地户口。这就意味着这些人无法享受与城市人口完全相同的待遇，包括医疗卫生补贴、子女教育、交通出行等服务。为了有效解决这个问题，户籍制度也开始逐步放开，发改委在《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中，“督促城区常住人口300万以下城市全面取消落户限制”“推动城区常住人口300万以上城市基本取消重点人群落户限制”。

以人为核心，以服务均等化为目标，提高城镇化的质量。与经济增长注重质量的背景相适应，我国新型城镇化的推进也应当在注重速度的基础上，进一步关注城镇化的质量。“十四五”期间将在户籍、社保等公共服务保障方面不断深化改革，完善制度：养老保险、基本医疗保险制度将得到进一步完善，公共服务覆盖面增加，实现跨区统筹。加快社保体系改革，城镇公共服务覆盖率将得到显著提升，“全覆盖”纳入规划。

新型城镇化建设与医疗、教育等重要配套城镇服务紧密挂钩。医疗基础设施上，我国人均医疗资源明显不足，医护人员、床位等关键医疗资源人均保有量偏低；教育投入占GDP的比例仍然偏低，城镇师资力量供给相对于较大的教育资源需求存在明显的缺口。在城镇化不断推进、城市人口流入的背景下，上述城镇教育和医疗资源的短缺问题在中长期内可能仍将面临一定的结构性压力，也是新型城镇化的重要方向。

结论

区域战略和新型城镇化将在内循环中发挥重要作用。区域协调发展的目的在于各地区要发挥比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚，提升优势区域的辐射带动作用。新型城镇化以人为核心，通过不断升级的基础设施、不断完善的户籍制度、土地和住房制度来吸引人才和承载人口，提升城镇化的质量，力图实现公共服务的均等化。长期来看，这些举措有助于对我国消费潜力的释放，对经济中长期增长和社会稳定发展具有不可忽视的作用，能够显著提升经济内循环的动力。