文丨罗提

2026年《政府工作报告》作为“十五五”开局之年的纲领性文件，不仅承接了“十四五”的发展成果，更在国际形势深刻复杂变化、国内经济转型深化的关键节点，释放出一系列关乎未来五年发展方向的重要信号。

报告开篇明确2026年是“十五五”开局之年，整体基调从过去几年的“稳字当头”转向“更加积极有为”。这一转变体现在几个关键表述上：

一是财政政策，从“积极”升级为“更加积极”。中央预算内投资7550亿元，超长期特别国债资金1.3万亿元，新型政策性金融工具8000亿元——三项合计超过2.8万亿元，力度空前。

二是货币政策，继续“适度宽松”，这是近年来罕见的宽松取向延续，信号明确。

三是政策协同，首次提出将“非经济政策”也纳入宏观政策取向一致性评估，意味着过去一些部门政策“踩刹车”、与经济政策方向相悖的情况将被系统性纠偏。

决策层对当前经济形势的判断是，外部冲击（特别是美国加征关税）持续加深，内需“供强需弱”矛盾突出，必须以超常规力度托底并推动结构转型。政策不再是“挤牙膏”式的增量投放，而是系统化、前置化的战略部署。

信号一： 扩内需走向“精细化”

报告将“着力建设强大国内市场”放在2026年政府工作任务的第一项，这本身就是强烈信号。值得注意的是，今年的内需政策从过去偏重“方向性表述”转向了极其具体的操作细节。

在消费端，报告重点落地了三个突破性安排：

一是消费品以旧换新迈向常态化。 明确安排2500亿元超长期特别国债予以支持，相比2025年力度继续加码，释放出将其打造为常态化促消费机制的明确意图。

二是首创财政金融协同促内需专项资金。 安排1000亿元规模，综合运用贷款贴息、融资担保和风险补偿等具体措施。作为首次出现的全新工具，这标志着财政与金融在促消费上的联动被彻底打通。

三是多点发力打通个人消费信贷堵点。 一方面优化个人消费贷款贴息，通过扩大领域、提高上限、延长期限，直接降低居民消费的融资成本；另一方面，首次提出“一次性信用修复政策”，为征信受损群体重新打开消费信贷通道，进一步挖掘潜在消费能力。

这传递出深层信号，过去扩内需主要靠投资拉动，现在决策层明确认识到消费率偏低才是核心症结。

报告在“十五五”规划部分直接提出“促进居民消费率明显提高”——这是极为罕见的将消费率作为战略目标的表述。

配合“制定实施城乡居民增收计划”“促进低收入群体增收”“增加居民财产性收入”等具体措施，政策逻辑已经从“刺激消费”转向“培育消费能力”。

特别值得关注的有三个新表述：

“活跃线下消费，激发下沉市场消费活力”——这意味着政策视角从一二线城市、线上经济向三四线城市和县域经济下沉，是对消费增长空间的重新定位。

“支持有条件的地方推广中小学春秋假，落实职工带薪错峰休假”——通过制度改革释放时间资源，创造消费场景，体现了“制度性促消费”的新思路。

“打造‘购在中国’品牌”——将入境消费上升为品牌战略，与旅游消费、免税经济形成联动。

信号二：首提“智能经济”

报告首次提出“打造智能经济新形态”。这是一个标志性事件。回溯过去几年的表述演变：2024年“人工智能+”首次出现，2025年深入推进“人工智能+”行动，2026年从“人工智能+”升级为“智能经济”整体战略。

这个升级意味着什么？AI不再被视为某个行业的赋能工具，而是被定义为一种全新的经济形态。报告的具体部署包含了完整的产业链条。

上游基础设施层，实施超大规模智算集群工程，推进算电协同新基建工程——将算力与电力规划统筹，解决AI算力的能耗瓶颈。加强全国一体化算力监测调度，支持公共云发展。

中游生态层，支持人工智能开源社区建设，促进开源生态繁荣。建设高质量数据集，深化数据资源开发利用，健全数据要素基础制度。数据是AI的燃料，这些部署是在为AI产业提供“粮草”。

下游应用层，促进新一代智能终端和智能体加快推广，推动重点行业商业化规模化应用，培育智能原生新业态新模式。

“智能经济”的提出将带来三个直接后果：AI相关财政投入和政策支持将系统性增加；各地方政府将竞相出台智能经济发展规划；AI商业化应用的审批、监管将向“促进发展”方向倾斜。同时，报告特别提到“完善人工智能治理”，表明在加速发展的同时也在构建治理框架。

信号三：未来产业版图扩容

报告对未来产业的表述从2025年的笼统描述转向明确点名：

“培育发展未来能源、量子科技、具身智能、脑机接口、6G等未来产业”

对比2025年报告中的“量子科技等研发应用走在世界前列”，今年新增了两个重磅方向：

未来能源，核心领域包括可控核聚变、先进氢能、太空光伏等。

这与“十五五”规划中“能源综合生产能力达到58亿吨标准煤”的目标相呼应，与“碳达峰目标如期实现”的约束性目标形成战略闭环。这不仅是技术布局，更是能源安全的战略对冲——在外部地缘风险持续上升的背景下，摆脱对传统化石能源的依赖已上升为国家安全议题。

脑机接口，与量子科技、具身智能并列为未来产业核心赛道。

这是一个横跨硬件、算法、医学、通信多个技术领域的庞大技术集群，是连接生物智能与人工智能的桥梁技术。这表明决策层对“后AI时代”的技术竞争已有前瞻布局，脑机接口有望获得类似早期芯片产业的政策支持力度。

报告提出“建立未来产业投入增长和风险分担机制”，这是非常务实的制度安排。未来产业的特点是高风险、长周期、不确定性大，传统的财政补贴和市场融资都难以有效支撑，需要政府与市场共同分担风险。配合“政府投资基金要带头做耐心资本”的要求，形成了“财政引导+风险分担+耐心资本”的三位一体支撑体系。

信号四：科技迈入“全链攻坚”

报告在科技领域的篇幅和力度显著增加，释放了几个关键信号：

第一，“新型举国体制”再次强调，但内涵更加具体

“发挥新型举国体制优势，全链条推进关键核心技术攻关”

“全链条”三个字至关重要——这意味着不再是单点突破，而是从基础研究、应用研究、中试验证到产业化的全流程贯通。配合“加强中试验证平台建设”的具体部署，解决的是长期存在的科技成果转化“死亡谷”问题。

第二，三大国际科技创新中心的战略布局。明确提出建设北京（京津冀）、上海（长三角）、粤港澳大湾区三大国际科技创新中心，目标是“打造世界级科技创新策源地”。这是首次将三大创新中心的定位提升到“世界级策源地”高度。

第三，科技金融的制度性突破

“对关键核心技术领域的科技型企业，常态化实施上市融资、并购重组‘绿色通道’机制”

这一表述意味着资本市场改革将与科技战略深度绑定——核心技术领域的企业在IPO和并购方面将享受实质性的制度便利，这将极大激活科技创新的资本循环。

第四，2025年成绩单的底气。报告回顾中提到“芯片自主研发有了新突破”“国产大模型引领全球开源生态”——这些表述虽然含蓄，但结合2025年全社会研发经费投入强度达到2.8%、高技术制造业增加值增长9.4%的数据，表明在半导体、AI大模型等关键领域确实取得了实质性进展，给了政策制定者加大投入的信心。

信号五： 民生转向“投资于人”

报告提出了一个极为重要的理念转变：

“坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”

这意味着民生支出不再被单纯视为财政负担，而是被重新定义为人力资本投资。具体体现在教育、健康、生育、养老、就业等五大方面。

教育方面，劳动年龄人口平均受教育年限要提高到11.7年。2025年已经实施学前一年免费教育政策，惠及1400万儿童。健康方面，人均预期寿命要提高到80岁。生育方面，建设生育友好型社会，2025年已经全面实施育儿补贴制度，惠及3000多万婴幼儿。养老方面，养老机构护理型床位占比要提高到73%。

就业方面，报告首次将AI对就业的冲击纳入政策应对框架——“完善适应人工智能技术发展促进就业创业的措施”。收入方面，报告提出“制定实施城乡居民增收计划，在促进低收入群体增收、增加居民财产性收入、完善薪酬和社保制度等方面推出一批务实举措”。

在人口老龄化加速、劳动力总量下降的背景下，“投资于人”极具战略含义，通过提升人口质量来对冲数量下降，通过完善社会保障来释放消费潜力，通过教育培训来适应AI时代的就业结构变革。这是一个长期主义的战略选择。

三条主线贯穿报告

纵览整份报告，可以提炼出三条贯穿性的战略主线。

第一条主线，以内需为锚应对外部冲击。面对“多边主义、自由贸易受到严重冲击”的外部环境，报告的核心应对逻辑是“做强国内大循环”。从消费率提升、统一大市场建设到破除地方保护和市场分割，本质上是在构建一个内生增长型经济体，降低对外部需求的依赖。

第二条主线，以科技创新重塑增长引擎。从“智能经济”到“未来产业”，从“新型举国体制”到“科技金融绿色通道”，报告传递的信号是：科技创新不再是经济发展的辅助力量，而是核心驱动力。数字经济核心产业增加值占GDP比重从10.5%提升到12.5%的目标，意味着“十五五”期间数字经济的增速将持续高于GDP整体增速。

第三条主线，以制度改革释放长期红利。报告多次强调“用改革的办法打通经济循环的卡点堵点”。无论是宏观政策取向一致性评估、全口径政府投资计划编制，还是全国统一大市场建设、要素市场化配置，都指向一个方向：通过制度供给的优化来释放经济增长的结构性潜力。

由此，2026年政府工作报告释放出核心信号：在外部环境日趋严峻的大背景下，中国正在以超常规的政策力度、系统化的改革举措和前瞻性的产业布局，加速从“外需依赖型增长”向“内需驱动+科技引领”的新增长范式转型。这不是一份短期性的政策文件，而是一张面向未来五到十年的战略路线图。

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