比利时政府近日与法国ENGIE集团正式签署意向书，确立排他性谈判框架，将收购该集团及其子公司Electrabel持有的全部核电业务，涵盖比利时境内7座核电机组及相关配套子公司全部资产与相关债务，同时明确暂停比利时现役核电机组退役拆除计划，推动核电长期稳定运营。此举既标志着比利时能源政策的根本性转向，也是欧洲核电国有化的又一典型案例。

在能源安全和低碳转型的双重背景下，英国、捷克、瑞典、波兰等欧洲国家都在强化政府对核电的主导。核电项目投资体量巨大、建设运营周期长达数十年，同时安全监管责任重大，私营资本的逐利性与短期性，很难满足核电长期发展的需求。

而政府主导下的国有化运营，既能破解核电发展的资金、政策、风险难题，又能兼顾能源安全与低碳转型，成为欧洲国家核电建设运营的主流模式。

01 比利时能源政策彻底转向

比利时的核电政策此前长期处于反复摇摆状态，始终在市场化运营与国家能源战略间失衡。2021年时比利时政府仍坚定推进核电退出计划，立法要求2025年前关闭全部7座核反应堆，计划全面转向风电、光伏等可再生能源，试图彻底告别核电。但2022年欧洲能源危机全面爆发，俄罗斯天然气供应大幅缩减，欧洲天然气、电力价格暴涨，能源供应断供风险急剧攀升，彻底打破了比利时的能源转型规划。

作为欧洲工业强国，比利时高度依赖稳定的基荷电力，可再生能源的间歇性、不稳定性无法满足工业生产与民生用电的需求，即便后续政府紧急调整政策，延长两座核反应堆服役期限，依旧难以缓解电力供应紧张、电价高企的困境，国内制造业成本飙升，能源自主能力持续弱化。

与此同时，作为外资运营方的ENGIE集团，完全按照市场化商业逻辑运作，优先考虑投资收益和资产风险控制，在核电机组延寿改造、设备升级、安全运维等长线投入上态度保守，企业经营决策很难贴合比利时长远能源安全布局。

在此背景下，比利时政府下决心推进核电资产全盘国有化，本质是摒弃私营资本的逐利性，以国家意志主导核电运营，彻底终结多年能源政策摇摆。通过国有化管控，比利时可自主制定核电长期运营发展规划，保障低碳基荷电力稳定供应，同时牢牢掌握能源主权，摆脱对外部能源与私营资本的双重依赖。

02 破解核电发展痛点

核电产业具备投资规模大、回报周期长、安全监管严苛、社会责任重大的独特属性，完全市场化运作极易出现融资困难和风险失控等问题，而政府主导下的国有化运营模式，能从顶层设计、资源保障、风险兜底等方面，从根本上破解核电发展的痛点。这也是欧洲多国调整核电发展策略、强化政府主导的核心原因。

其一，保障战略长期稳定，杜绝政策摇摆。核电产业全生命周期跨越数十年，发展规划必须具备长期性、连续性和稳定性，私营企业以短期资本收益、股东业绩为核心导向，极易受市场波动、经营亏损、资本更迭等因素影响，随意放缓项目进度、缩减研发投入，甚至搁置核电发展规划，导致国家能源战略难以落地。

在政府主导下，可彻底摆脱短期资本逐利束缚，始终立足国家能源安全和能源转型长远目标，制定持续稳定的产业发展战略，系统推进在运核电机组延寿、新建核电项目、先进核能技术攻关等战略举措。比利时暂停核设施退役、推动核电机组长期运营，正是国有化后战略稳定性的直接体现。

其二，统筹整合各类资源，化解核电项目融资难题与成本压力。核电项目前期建设、后期运维、核废料处置、最终退役等全链条投入巨大，私营资本难以承受超长周期、大额资金的占用压力，且市场化融资成本高、资源调配能力有限，往往导致项目难以落地或推进缓慢。在政府主导下，可依托国家信用背书、财政资金支撑，打通政策性金融、专项债券等低成本长期融资渠道，从根源上化解产业融资难题。

同时，统筹协调审批、土地、安全监管等行政环节，简化流程、提升效率，整合全国技术、人才等产业资源，承担核安全监管、核废料处置、设施退役等长期社会责任，有效减轻企业运营负担，全方位降低核电全周期成本压力，进而保障产业可持续发展。

其三，坚守能源公共属性，平衡民生保障与产业发展。发展核电的核心是服务民生和保障工业用电。若完全交由私营资本运营，企业易受逐利本性驱动，盲目抬高电价、压缩安全运维投入，既影响居民用电成本，也增加核电安全风险。

政府主导能够牢牢把握能源公共服务属性，通过宏观调控稳定核电上网电价，保障居民用电价格合理、工业生产用电稳定可靠，更好平衡能源安全、生态环保与经济发展三重目标，在推动核电产业稳步壮大的同时，最大化实现公共社会效益。

03 国有化已成欧洲主流趋势

法国是欧洲核电产业的核心，也是政府主导核电的标杆国家。法国电力集团（EDF）1946年成立起便是国营企业，后续虽部分私有化，但始终由国家控股。2022年欧洲能源危机爆发后，法国多座核电机组因检修停运，核电产量大幅下滑，EDF陷入巨额亏损。为彻底掌控核电产业，法国政府启动核电全面国有化，收购EDF剩余全部股权，2024年完成退市，实现100%国家控股。

核电国有化后，法国政府全力推进核电机组检修重启，并计划新建6座EPR2第三代核反应堆，加大快堆及闭式燃料循环等先进核能系统研发力度，依托国有资本保障研发、建设、运营全过程投入，巩固法国核电在欧洲的主导地位，同时保障本国及欧洲周边国家的电力供应和低碳转型。

英国在新一轮核电建设中重回政府主导，摈弃早期核电私有化政策。1989年，撒切尔政府推动电力市场化改革，拆分国有中央发电局，最初计划将核电全面私有化。但因投资者忌惮核电高投入、长周期、退役成本高的风险，仅把优质的先进气冷堆与新建的压水堆机组剥离，于1996年组建英国能源集团（BritishEnergy）并推动上市，完成核心核电资产的私有化。

私有化初期，英国能源集团曾凭借高效机组实现盈利，但2000年后机组老化、天然气价格波动等问题集中爆发，2007年英国能源濒临破产，最终由政府兜底并于2008年低价出售给法国电力集团（EDF），标志着撒切尔政府主导的核电私有化彻底失败。此后十多年英国核电陷入停滞，仅靠EDF运营老旧机组，本土核电技术、人才严重流失，产业链近乎断裂。

在新一轮核电项目建设中，经历了欣克利角C项目不断拖期超概的教训后，英国政府决定主导后续核电项目建设。在塞兹韦尔C项目中，英国政府将持股44.9%，成为最大单一股东，以国家资本兜底，联合社会资本推进项目建设，分担投资与运营风险。在北威尔士威尔法小型堆核电项目，政府直接实行完全国有化管理，由国有独资企业大不列颠核能公司作为项目业主与运营商，联合罗罗公司推进小型堆研发建设，国家财富基金提供专项融资支持。

英国核电从私有化退回政府主导，本质是核电领域市场机制天然失灵，叠加能源安全和碳中和硬性约束，私营资本缺乏长期战略和风险承受能力，只有依靠国家信用、财政实力和政策定力，才能保障项目落地、重建本土核能产业链。

捷克将核电视为能源独立的关键抓手。针对杜科瓦尼核电扩建项目，政府直接收购80%股权，剩余20%由捷克国家能源公司持有，实现对核电项目的绝对控股。通过政府统一统筹资金安排、技术引进和产业配套，联合韩国核电企业推进工程建设，确保核电项目优先服务本国能源需求，而非单纯服从资本短期收益。

瑞典同样调整能源政策，重启核电发展布局，计划通过政府注资收购本土核能开发公司VidebergKraft多数股权，最终持有公司60%所有权，同时为公司提供近2亿瑞典克朗的初始资金，支持核电技术研发与项目开发。政府深度参与核废料处置融资，承担核电产业社会责任，以国家力量推动核电产业复苏，弥补可再生能源供电短板。

波兰作为东欧工业大国，长期依赖煤炭发电，核电成为能源结构升级的核心突破口。波兰政府全程主导国内首座AP1000核电站选址建设及后续运营，积极争取欧盟专项资金支持，配套出台长期电价补贴政策，以国家信用保障项目融资成本和运营收益预期，全方位保障核电项目顺利落地。

04 背后的战略共识

从比利时全盘回收核电资产，到法国完成EDF彻底国有化、英国回归政府控股主导，再到捷克、瑞典、波兰纷纷强化国家统筹，欧洲核电正在经历发展模式的重构。各国看似各自出台能源政策，背后却形成了高度一致的战略共识。

在能源安全层面，欧洲各国已经深刻认识到过度市场化、依赖外资和外部能源供给的弊端，重新把核电定位为关乎国家命脉的核心战略资产。通过政府主导和国有化，把核电规划、项目建设、生产运维、电价调控的主动权收归国家，有效对冲地缘冲突、能源价格波动、外部供给断链带来的风险，加快构建自主可控、安全稳定的能源供给格局。

在低碳转型层面，欧洲形成共识，新能源无法单独扛起转型和保供重任，核电是实现中长期碳中和目标不可替代的重要支撑。坚持政府主导、国有化运营，能够跳出短期盈利束缚，保障核能产业长期稳定投入，有序推进老旧机组延寿改造、新项目落地和新技术研发，平衡可再生能源与核电的协同发展，进而构建稳定、低碳、安全的现代能源体系。

笔者认为，欧洲核电国有化转型的实践，为各国平衡能源安全、低碳转型与市场化发展提供了可借鉴的现实路径，不仅将重塑欧洲能源供需格局，而且将深远影响全球核能产业布局与国际能源格局走向。