美国各州首府为什么不是经济中心?

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美国各州的首府城市,很少位于作为经济中心的大城市。
本文来自:原子智库-腾讯新闻,作者:龙登高

比较中美两国城市的经济中心与行政中心的地理分布,一些有趣的差异发人深思。为什么作为美国经济中心的大城市,通常不是行政中心?为什么一两百年前美国各州多不选择大城市作为首府?进而,为什么它们作为首府城市之后都长不大?而当代中国的城市一旦变为首府,就会迅速扩大。中国自古以来就是如此,未曾变化吗?

这种差异没有被系统性揭示过,也没有成果探讨其背后的原因、制度基础和内在的经济逻辑。本文试对此进行历史比较和经济解释。


美国各州首府普遍地处偏僻、规模小


美国的著名大城市,如纽约、洛杉矶、芝加哥、休士顿、费城、旧金山、西雅图、底特律等,都不是各州的首府城市。以人口规模排序的美国前10大城市中,只有一个城市是首府城市,即亚历桑那州的凤凰城(如表1所示)。以家庭收入排序的前10大城市中,只有两个是首府城市,即麻州的波士顿和科罗那多州的丹佛(如表2所示)。

进一步具体观察美国各州的首府城市,只有17个是该州人口最多的城市,约占50个州总数的34%(图2所示);其中9个州的首府,人口不过20万左右,甚至不足10万,尽管是该州最大,但已经不能反映大城市与小城市之别了。如罗德岛州,几乎就是单一城市。其他33个都不是该州的最大城市,约占总数的66%(如图1所示)。这33个州的首府城市,还具有如下特点。

一是首府与该州最大城市差距大。差距最大的是纽约州、伊利诺伊州、加州、宾州,这几个州的最大城市的人口都在150万人以上,但其首府的人口规模却非常小,差距悬殊:纽约州首府阿尔伯尼不到10万,宾州首府甚至不到5万。在大城市较多的州,首府甚至在该州都排不上前列:如加州首府只是该州第五大城市;德州首府奥斯汀,次于休斯顿、圣安东尼奥市、达拉斯。

二是首府的规模普遍较小。各州首府平均人口仅为26.7万人,29个州首府城市都在30万以下,其他通常都是一二十万的小城镇,14个州的首府仅为5万人及以下,佛蒙特州首府蒙彼利埃仅有7600多人。只有德州的首府城市接近100万,印第安纳州的首府城市80万,加州和北卡的首府城市超过40万。40万人口以上的首府城市,图1中有8个,总共不过12个。

三是首府在该州地处僻远或离最大城市比较远。如纽约市在该州东南沿海,而首府阿尔伯尼则僻在西北。加州前4大城市洛杉矶、圣地亚哥、圣何塞、旧金山都位于西部沿海,而该州首府萨克里门托则深处东部内陆。

比较而言,中国内地31个一级行政区(不含香港、澳门、台湾),只有3个首府城市是全境的第二大城市,约占总数的9.6%;如果不计4个直辖市,只有11%。也就是说,中国一级行政区的省会,约90%都位于其最大城市。3个例外的省份是:河北、江苏、山东,各有其特殊性。

就城市的经济规模与范围而言,美国大都会区与中国的城市更具有可比性,大都会区是一个突破行政区划的经济地理概念。例如,麻州的剑桥市,在中国看来,可以算作波士顿的一个区,通常被视为波士顿都会区的一部分,但行政区划上不属于波士顿市。纽约较为特殊,它兼并了Queens等几个城市而成为巨无霸。现在康州、新州等邻近地域,也被视为纽约大都会区的范围。

为什么经济中心与行政中心的地理分布中美之间如此大异其趣?可能还得从历史演变的角度去考察,因为城市的地理布局,往往经历了长期的演变过程。


民意:让行政中心远离工商业中心


为什么美国各州大多不选择最大城市作为首府城市?

特殊的历史使美国形成地方自治与分权的民主政体。1776年,北美13个殖民地脱离英国。1781~1789年,美国是一个邦联政体(confederation),此后变为联邦(federation)。不用说邦联,就是联邦中央政府,其权力与资源都有限。每个州(state)相当于一个国家,拥有军队和外交之外的几乎所有的权力。此后,19世纪其他州相继成立(至1890年达44个州),在联邦中都享有与13州同样的相对独立性。首府则由各州自由选择。

如何选择呢?各州也是基层自治与分权的民主政体,通常是按照民意或选票来确定的。主流民意或选票决定了首府的选择。主流民意是什么,什么群体决定了主流民意?

美国各州成立与发展之初的社会经济结构如何呢?19世纪的美国,基本上是一个以农村人口居多的社会(如表3所示),上半叶90%以上的居民是农民;直到1880年,美国东北部的城市人口才超过农村人口。此时中西部、西部城市人口才百分之二三十,南部更低至12.2%。因此,农民作为最大的群体,决定了主流民意的取向。而且,主流社会也认为,农民是美国最具有价值的群体,杰弗逊(美国第一任国务卿,第二任副总统,第三任总统)是其突出代表,所谓杰弗逊主义(Jef-fersonism)成为19世纪前中期美国的主流价值观。

农民和主流民意都担心政府权力的扩张。他们为追求自由辗转来到新大陆,经过浴血奋斗摆脱了大英帝国的统治,自己选举州长(Governor),成立自主政府,制定法律,包括选定首府。然而政府是唯一合法使用暴力的机构,必须从各方面加以约束,所谓将权力关进笼子里。邦联与联邦都采取了分权的政体。通过三权分立的政体来约束,通过用手投票(选举)来更换不能满足民意的官员和政府,通过“用脚投票”(迁徙自由)离开不令人满意的政府,也通过媒体监督、示威游行等约束政府。甚至可以自由拥有枪支来捍卫自身的权益,包括对抗政府!最重要的是,通过私有产权和民众独立的财产权神圣不可侵犯,来保障民众的权利与自由选择,最大限度地强化市场力量,减少政府控制资源和配置资源的能量。

民众还嫌这些不够。他们担心政治权力和财富的勾结与关联,权力寻租,官员与富人合谋,商界通过政界获取财富。担心如果政府的力量太强大,民间力量难以约束和抗衡。如何切断官员与富人、政府与商界之间的勾联呢?一个朴素的想法是,从地理上隔绝二者之间的连接与联系。这在交通与信息不太发达的时代,被认为是一个有效的办法。于是,让行政中心远离工商业中心,就成为当时的主流民意,成为首府位置选择的取向。

为什么各州首府一两百年来都长不大,反而通常是非首府城市成长起来?并且,当其他城市因为交通和经济等原因成长起来后,为什么各州没有迁“都”?其原因也在于此,受约束的政府控制资源和配置资源的能力较弱,而市场成为城市发展的决定性因素。

与之相映成趣的是,中国各省区的城市,一旦变为首府城市,就会迅速壮大,超过曾经的省会城市。如表4所示。

安徽、广西、河南、吉林、河北等5省区,1949年前后,行政区的地理范围大体没变,但省会迁移。与旧省会相比,新省会在1949年前人口规模都要小,但变成省会之后迅速壮大。这一情形约占27个省区的18.5%,或原25个省区的20%。

反差最大的是郑州之与开封:1949年,郑州几乎只有开封的一半,但2012年则郑州反而是开封的6.5倍。作为新省会城市,变化最快的可能是石家庄。河北的省会有些特殊,解放后在保定、天津及石家庄之间摇摆不定,1968年才迁至石家庄,事实上1972年才完全固定下来。就人口规模而言,石家庄从1949年不及保定,到2012年则两倍之。

可见,作为省会城市所拥有的资源与便利,推动了城市的发展。省政府控制全省资源及其配置,省会是其枢纽和中心,往往近水楼台先得月。位于省会的教育文化等机构,得到省政府的优先支持。如,河南大学曾是该省无可争议的最高学府,但现在郑州大学成为该省唯一的211大学。事实上,几乎各个省会城市,在其发展规划中,省会优势都被高度强调。“省会优势”都被列入各省会城市揣摩发展规划的重要条件,甚至也是许多省区的计划。2010年“两会”中,全国人大代表、内蒙古呼和浩特市市长在《找准定位发挥优势打造一流首府城市》的报告中,提到:

(呼和浩特)优势在于‘首府’二字,就内蒙古自治区而言,呼和浩特的矿产资源不及鄂尔多斯,工业不如包头,但其行政资源、区位资源、人力资源及物流业、旅游业的发展等综合服务能力和城市功能优势,均是其它盟市所不及的……努力提高城市的文化品位,树立自治区首府的对外形象……

“首府”价值比工业基础、资源储备等更加重要和有效,可见中国拥有特别行政级别优势的城市,往往具有其他一般城市无法比拟的发展潜力。

美国各级政治中心,没有或很少有上述经济优势之地利,因此各州首府通常“长不大”,首都华盛顿DC的扩展也受到制度、政区等各种局限。相比较而言,北京作为首都则持续扩张。在“集中力量办大事”的体制之下,能够优先集中全国的资源集成发展,集全国的政治中心、文化中心、交通枢纽、金融中心、经济中心于一体,一应俱备。

中央各部委主导资源分配,各省市与地方都需要设置驻京办以便“跑部前进”,央企总部、国有银行总部必然位于首都,甚至民营企业也陆续迁至这里,因此北京成为中国富豪最集中的城市。承办夏季与冬季奥运会,中国政府也以其历史文化与基础设施等优势而选定北京。于是人口不断汇聚北京,城区面积无限扩大,地铁在最近十几年内密如蛛网,用水不足通过南水北调的全国性工程来解决,唯有空气污染暂时还缺乏有效办法。

行政级别在中国体制下非常重要。当一些城市经济规模壮大后,其行政级别也会相应提升。譬如,中央机构编制委员会确定了15个副省级市,包括深圳、广州、厦门、杭州、宁波、成都、长春、南京、沈阳、大连、哈尔滨、济南、青岛、武汉和西安等,其中5个是非省会城市。这些城市虽然仍然接受所在省的管理,但因为其行政级别为副省级,享受副省级管理权限,在国民经济运营和社会发展规划方面的管理权限、资源匹配程度同样可以说和省级相一致。

美国的城市没有行政级别,甚至隶属关系也很弱。首府城市与其他城市一样,具有自治与独立性。城市与州政府之间,几乎不存在所谓行政级别的高低,不存在隶属与被管理的关系。因为其权力来自于选民,市长向市民负责,不需要向州长负责。

中美首府城市之间的差别,形成原因是多方面的,如交通条件的变化。可是,美国这么多州府,都不在交通便利之处,而且一两百年也都没有迁移。相反,少数发生过迁移的州府,还是逆向的,即由大城市向小城市迁移,如宾州首府从最大城市费城迁出,迁至5万人口的小镇。


改革开放后市场的作用正在改变城市格局


美国城市历史不长,特别是首府城市,是各州成立之后才确立,大多是在19世纪。与之相比,中国的城市包括省会城市,大多历史悠久,在20世纪以前相对稳定。

历史时期,中国的政治中心往往同时具有经济中心功能。宋代一级行政区称为“路”,二级行政区为府或州,三级行政区为县。表5以城墙周长表示城市规模,发现城市治所行政等级与城市规模成正相关,且差别明显,长江中下游、华北、华南都是如此。就全国平均而言,一级行政区治所为二级行政区治所的2.2倍,府城亦为县城的2.2倍。

大体而言,中国城市规模与行政等级,宋代大体吻合,清代发生了很大变化,计划经济时期又趋于一致。这种现象与变动,反映了不同历史时期的经济特征差异。宋代以前,市场因素在资源配置方面的力量有限,政治力量相对影响要大一些。计划经济时期政府全面控制和配置资源,因而城市规模与行政等级高度相关。

经济中心与行政中心高度正相关的现象,明清时期发生了很大变化。宋代兴起的市镇,行政级别低于县,但不少开始与县城并驾齐驱,明清时一批市镇壮大,经济功能超越府城,甚至成为全国意义的区域中心。

最突出的是汉口镇,自明代由沙洲变为“陆地”后,工商业突飞猛进,迅速超过省会武昌府,成为长江中游区域中心乃至全国性经济中心之一。河南朱仙镇、广东佛山镇、贵州青岩镇等分别与省会一起成为全省的经济中心,像江西景德镇这样面向全国市场乃至国际市场的制造业市镇,即所谓专业市镇,为数不少。广西梧州、山东临清的经济中心功能,都超过省会桂林、济南。此外,安庆、太原、南昌等省会的经济辐射力不足以成为全境经济中心,境内新兴的城镇具有一定的中心功能。

一方面市场发展,商品周流各地,形成了全国市场,而且形成土地、劳动力、资本等要素市场。另一方面,基层自治,政府配置资源有限,清代政府财政占GDP的比重仅5%。基础设施多由民间筹建与管理,如义渡、桥梁。同时,宗族、宗教、商会、慈善组织等活跃于民间,都具有一定的经济功能。在资源配置方面,市场力量比政府更突出。市场配置资源推动了城市经济中心层级突破行政等级格局。

这种情形在改革开放后再次呈现。深圳在短短30年间一跃成为一线城市,在2015年全国城市经济GDP排名中,深圳高居第四,紧追省会广州。苏州市第七,超过省会南京。青岛市第十二,烟台市第二十,都超省会济南。大连第十七,力压省会沈阳。无锡、宁波、佛山在全国分别居第十三、十五、十六。前20强中,除4个直辖市外,省会城市与非省会城市各8个,平分秋色。前25强中,非省会城市12个,省会仅9个。其中23个城市均位于东部沿海,市场经济发育程度较高的地区。

与之相似,一些行政级别低的城镇,其经济规模与中心功能超过高级别的政治中心。像义乌作为一个县级市,超过了其“上级”地级市金华。虎门镇2015年生产总值447亿元,超过全国100个地级以上城市,包括西藏首府拉萨。这样的事例不胜枚举。市场的作用正在突破行政篱籓与边界,日益成为资源配置的决定性力量。


市场日益成为资源配置的决定性力量


综上所述,美国各州的首府城市,多属于中小城市,三分之二都不是境内最大城市,这反映了政治中心与经济中心的分离。其一,历史原因是各州成立时,以农民为主的主流民意希望以地理分隔,最大限度地切断官员与富商的关联,往往没有选择工商业大城市为政治中心,这也是美国社会全方位约束政府的制度设计之一。其二,这些政治中心在此后一两百年来规模通常都没有明显扩大,而纯粹的经济中心城市则日益壮大,根本原因在于美国一直是市场配置资源,政府控制与配置资源受到多种约束。其三,在美国分权政体之下,各州首府与一般城市没有严格的行政等级之别,也不存在行政隶属性,都是独立的自治政府,不存在条块分割对市场作用的干扰,市场的拓展性得到最大化呈现,城市规模与地理格局受市场与经济的主导。

中国各地的政治中心与经济中心,在宋代以前通常是合为一体的,行政等级与城市规模呈现正相关,并形成较为稳定的地理格局。政府的影响相对市场力量较为突出一些。这种情形在计划经济时期得到强化,在政府全面控制资源和配置资源之下,政治中心的经济功能空前强大,原来非首府的城市一旦变成政治中心就会迅速膨胀。

但清代一些新兴市镇的规模与经济中心功能,超越了其所属县治与府城,成为地方的、区域的甚至全国的经济中心,从而城镇的经济中心等级格局突破了行政级别秩序。这是明中叶以来全国市场发展所推动的变化,表明市场配置资源对城镇地理格局的深刻影响。

这种情形在改革开放之后再次呈现,一些行政级别低的城镇,经济规模与中心功能超过高级别的中心,表明尽管政府配置资源的力度仍然很强,但市场日益成为资源配置的决定性力量。

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