摘要

2026年财政预算报告已公布，仅关注其公布的“数字”是否会产生误读？财政总量力度应如何科学评估，改革又有哪些新突破？本文分析，可供参考。

理解2026年预算仅关注“数字”就可以吗？解读需跳出“唯数字论”误区，聚焦改革逻辑

从财政预算“账本”来看，2026年政府债净融资占GDP比例虽有下降，但财政四本账支出力度预计与名义GDP增速持平，稳增长底线清晰。全年预算内政府债净融资较2025年增长300亿元；但因名义GDP增长，其占GDP比重预计从8.5%降至8.1%。这并非财政支持减弱，剔除化债、银行注资并结合近年政府性基金收入完成率偏低现实，支出增速仍将达5%以上。

2026年财政支出结构持续优化，重点向科技、安全、民生及重大项目倾斜，扩内需仍是核心导向。一般公共预算支出预期增速4.4%，较2025年提升3.4个百分点，其中科学技术、外交国防、社保就业支出增速分别达7.1%、7.0%、6.0%，新增专项债更突出重大项目支持。扩内需仍是2026年财政政策核心，政策工具更多转向财政金融协同领域。

2026年财政预算的核心特征是“总量持平、改革深化”，解读2026年预算需规避“唯数字论”误读，打破“融资总量平=政策力度弱”的线性思维，聚焦数字背后的改革内涵。仅看广义赤字率，易得出财政力度退坡的片面判断，却忽视了当前财政政策核心矛盾已从短期逆周期对冲，转向破解中长期约束、提升可持续性，这正是预算从“扩总量”转向“深改革”的底层逻辑。

缘何从“扩总量”转向“深改革”？财政面临支出刚性、财力不稳、央地分配失衡三大矛盾

财政从“扩总量”转向“深改革”，核心诱因是支出端刚性压力凸显，总量扩张边际效用持续递减。2025年政府债务付息达2.3万亿元，占四本账收入6.2%，社保基金财政补贴从2015年1万亿元增至2.6万亿元，刚性支出持续挤压扩张空间。同时，单纯依靠举债扩投资的模式已难以为继，根据测算，传统基建投资收益已在2015年后转负。

收入端面临土地财政陡峭下降与新旧动能税源错配双重压力，削弱财力稳定性。2025年国有土地使用权出让收入较2021年高点下降52.3%，税收结构与GDP结构错位，传统高税负行业难以带动税收同步增长，而信息传输等新动能行业税负偏低。根据财政部数据和OECD 统计，我国宏观税负位居全球主要经济体尾部，38个经济体中位列第36位。

体制端央地财权事权失衡与隐性债务风险交织，基层财政运转面临严峻考验。2016年起地方一般公共预算支出已超过全国一般公共预算收入，基层“三保”支出挤占效应突出。地方财政收支缺口扩大不仅削弱托底经济能力，还可能引发反噬营商环境的行为，以地方罚没收入为例，其占一般公共预算收入比例在2016-2024年波动上行，2024年达2.0%创历史新高。

2026年预算释放了哪些改革红利？国有资本收益上缴、零基预算、消费税改革值得关注

短期来看，财政改革聚焦资金腾挪与效率提升，重点推进国有资本收益上缴与零基预算改革。2026年政府工作报告提出提高国有资本收益收取比例，2025年国有资本经营预算收入已增长1755亿元，后续政府或强化国有企业盈利能力与分红力度，为短期财政收入提供支撑。据财政部披露，中央本级“三公”经费压减7%以上，会议培训经费压减10%，有效腾挪财政空间。

中期层面，财政将统筹存量挖掘与增量改革，破解税源错配难题、推进财税增量改革。一方面，政府或将出台招商引资鼓励与禁止事项清单，规范税收优惠及财政补贴政策；另一方面，财税增量改革预计稳步落地，后续消费税改革是充实地方财力的关键，更将深度融入国家重大战略，其品目扩容与税率优化，或同“双碳”目标、能源安全、居民健康消费形成政策共振。

针对地方财政困难，改革重点是健全地方税体系与推进消费税后移，夯实地方财力。2026年政府工作报告进一步明确健全地方税体系、拓展地方税源，相关工作推进有望加速。同时，推进消费税部分品目征收环节后移，将成为充实地方财力的重要手段。根据测算，消费税征收环节后移有望带来年化千亿级税收增量，为地方财力提供重要支撑。

风险提示

财税改革推进力度不及预期，重点行业税制调整对微观企业盈利的短期冲击。

正文

一、2026年财政预算报告深度解读

（一）理解2026年预算仅关注“数字”就可以吗？

从财政预算“账本”来看，2026年政府债净融资占GDP比例虽有下降，但财政四本账支出力度预计与名义GDP增速持平，稳增长底线清晰。合并赤字、新增专项债、特别国债后，全年预算内政府债净融资11.89万亿元，较2025年增300亿元；但因名义GDP增长，其占GDP比重预计从8.5%降至8.1%。这并非财政支持减弱，财政预算对四本账总支出的目标设定为4.8%，剔除化债、银行注资并结合近年政府性基金收入完成率偏低现实，实际支出增速或将达5%以上。

从2026年财政支出看，结构持续优化，资源重点向科技、安全、民生及重大项目倾斜，支出增速显著提升。2026年一般公共预算支出预期增速4.4%，较2025年1.0%提升3.4个百分点，支出力度进一步加大。从分项看，科学技术（7.1%）、外交国防（7.0%）、社会保障和就业（6.0%）支出增速居前三，凸显财政对科创、安全、民生的重视。新增专项债投向聚焦重大项目建设、隐性债务置换等领域，相比2025年，对重大项目的支持力度更为突出。

扩内需仍是2026年财政政策核心导向，政策工具从单一拨款转向财政金融协同的杠杆化模式，精准发力消费与投资。支持以旧换新资金2500亿元保障商品消费的稳定，收缩500亿元主因耐用品消费释放已较为充分，2025年下半年以来社零增速的回落已充分体现这一特点。投资端“两重”资金持平，新增政策性金融工具增至8000亿元（多增3000亿元），可更好撬动社会资本；更关键的是，创新性设立1000亿元协同促内需专项资金，通过贴息、担保等组合方式支持扩内需。

本次财政收入预算安排整体稳健，主要得益于对价格指标的审慎设定，若价格指标超预期修复，财政收入端的稳定性将优于2025年。2026年一般公共预算收入目标设定为2.2%，较2025年-1.7%的水平明显改善。尽管2025年非税收入大幅拖累整体收入，但税收收入仍实现正增长，为2026年预算目标完成提供坚实支撑。结合财政赤字规模与赤字率测算，2026年名义GDP增速假设在5%左右，若PPI超预期修复与税收严监管，收入存在超收可能。政府性基金收入预期增长0.6%，随着土地出让收入占比下降，其预算完成度有望持平或优于2025年。

解读2026年预算需规避“唯数字论”误读，打破“融资总量平=政策力度弱”的线性思维，聚焦数字背后的改革内涵。仅看广义赤字率，易得出财政力度退坡的片面判断，却忽视了两大深层信号：一是资金结构优化带来的乘数效应提升，二是体制机制改革的牵引作用。当前财政政策核心矛盾已从短期逆周期对冲，转向破解中长期约束、提升可持续性，这正是预算从“扩总量”转向“深改革”的底层逻辑。

（二）缘何从“扩总量”转向“深改革”？

支出端刚性支出高企叠加债务付息挤压，导致财政总量扩张的边际效用持续递减，这是改革转向的核心诱因之一。2015-2025年十年间，一般公共预算支出结构深度调整，社会保障和就业、债务付息等刚性支出占比分别提高4.6和2.7个百分点，外交国防、科学技术等相关支出占比也分别提升1.1和0.9个百分点，而交通运输等投资类支出占比明显下降。随着经济与人口转型，刚性支出压力持续加大，仅社保基金财政补贴就从2015年1万亿元增至2025年2.6万亿元，进一步挤压总量扩张空间。

财政债务付息规模持续攀升，明显挤压各类财政支出空间，加剧总量扩张的不可持续性。2025年政府债务付息规模达2.3万亿元，占财政四本账收入的6.2%，较2018年的0.9万亿元增长151.7%，年化增速14.1%；同期其占GDP比重从1.0%升至1.7%，占四本账收入比重提升3.4个百分点。国际比较来看，2023年我国政府净利息支出占收入比重在OECD统计的 37个经济体中位列第11位，处于前三分之一分位，债务付息压力已成为财政运转的重要制约。

单纯依靠举债扩投资的模式已难以为继，不仅会加剧债务风险，其拉动经济的效应也大幅弱化。参考张明源（2021年）的测算方法，我们对基建三大行业名义投资收益率（折旧率9.21%）进行系统测算发现，水利、环境和公共设施管理业投资收益率长期为负，电力、热力等行业及交通运输等行业投资收益率也分别于2014年、2016年转负，表明传统举债扩投资的路径已失去可持续性，亟需通过改革破解困局。

收入端面临土地财政陡峭下降与新旧动能税源错配双重压力，严重削弱财力稳定性，构成财政改革的重要倒逼因素。2021年年中以来房地产持续低位运行，2025年国有土地使用权出让收入较2021年高点下降52.3%，拖累广义宏观税负。税收方面，税收结构与GDP结构错位，制造业、金融业等传统高税负行业难以带动税收同步增长，而信息传输等新动能行业税负偏低，新旧动能转换期导致税收占GDP比重下降。

国际比较来看，我国宏观税负水平已处于全球主要经济体尾部区间，进一步制约总量扩张空间。根据OECD对38个经济体的统计及财政部数据测算，2023年我国宏观税负位列第36位，仅高于墨西哥、爱尔兰和智利，与OECD加权平均水平相差8.4个百分点。结合2025年我国宏观税负较2023年进一步下降的现实，我国与OECD国家的平均税负水平差距或将持续拉大，收入端约束进一步凸显。

1 张明源.区域分化下的基建投资政策有效性研究[D].中国社会科学院大学,2021.

体制端央地财权事权失衡与隐性债务风险交织，使基层财政运转面临严峻考验，倒逼财政体制改革。我国财政支出主要由地方政府承担，2016年起地方一般公共预算支出已超过全国一般公共预算收入。从分项上来看，仅外交、国防、债务发行和付息、物资储备等少数项目由中央主导，而城乡社区、农林水、卫生健康、社保等刚性支出均由地方主导，导致地方财政压力持续加大。

基层政府忙于稳“三保”而无力将精力聚焦于经济增长，凸显改革必要性。从地方财政局披露的数据来看，行政层级越向下，经济基础越薄弱，“三保”挤占效应越明显。例如，东部地区某县的“三保”支出占一般公共预算比重已接近 60%；而中部地区某县的“三保”支出占比更是高达 73.1%。这意味着基层财政已经高度“刚性化”，在缺乏大规模增量资金和预算体制改革的背景下，地方政府单纯依靠内生财力进行逆周期调节的空间已十分逼仄。

地方财政收支缺口扩大不仅削弱托底经济能力，还可能引发反噬营商环境的行为，进一步凸显改革紧迫性。以地方罚没收入为例，2007-2016年其占全国一般公共预算收入比重持续下降，2015年降至1.2%，但2016-2024年波动上行，2024年达2.0%创历史新高。这一时间点与2016年地方财政支出超过全国财政收入高度重合，印证了地方财政收支压力加大引发的非理性行为，亟需通过改革化解。

（三）2026年预算释放了哪些改革红利？

短期来看，财政改革核心聚焦资金腾挪与使用效率提升，重点推进国有资本收益上缴与零基预算改革落地。2026年政府工作报告提出提高国有资本收益收取比例，2025年国有资本经营预算收入已增长1755亿元，调入一般公共预算规模多增2063亿元，提前践行改革要求，其核心效应或是强化国有企业盈利能力与分红力度，为短期财政收入提供支撑。同时，零基预算改革成为节支关键，据财政部披露，中央本级“三公”经费压减7%以上，会议、培训等经费压减10%，有效腾挪财政空间。

中期层面，财政以存量挖掘与增量改革并举，破解税源错配难题，助力统一大市场建设。一方面，政府工作报告提出要出台地方政府招商引资鼓励和禁止事项清单，规范税收优惠与财政补贴政策；另一方面，依托大数据完善监管体系，出台《互联网平台企业涉税信息报送规定》，构建全链条监管格局，同时在50个试点城市开展有奖发票活动，兼顾刺激消费与强化征管，此外还规范了居民境外投资收益征税管理。

财税增量改革已逐步启动，利率债及部分电信业务税收调整率先落地。2025年7月31日，财政部、税务总局发布公告，明确自2025年8月8日起，对新发行的国债、地方政府债券、金融债券利息收入恢复征收增值税，实行“新老划段”过渡安排；2026年1月30日，两部门再度发布公告，将部分电信服务的税目由增值电信服务调整为基础电信服务，对应增值税税率由6%上调至9%。

后续消费税改革不仅是充实地方财力的关键，更将深度融入国家重大战略。预计未来的品目扩容与税率优化，将与‘双碳’目标、能源安全保障以及引导居民健康消费等领域形成政策共振。当前，传统烟酒、机动车燃油等消费税税基持续萎缩，收入稳定性有所下降，各国正加快布局碳税、替代烟草制品、塑料相关产品等新兴征税领域。其中碳税增长潜力最为突出，塑料税收逐步向全链条延伸，含糖饮料等亦成为多国试点方向，我国消费税调整可能也将顺应这一全球趋势。

针对地方财政困局，健全地方税体系与推进消费税部分品目征收环节后移，成为夯实地方财力的关键举措。《中共中央关于进一步全面深化改革，推进中国式现代化的决定》提出，研究将城市维护建设税等合并为地方附加税并授权地方确定税率；2026年政府工作报告进一步明确健全地方税体系、拓展地方税源，相关工作推进有望加速。同时，推进消费税部分品目征收环节后移，将成为充实地方财力的重要手段。

消费税征收环节后移有望带来年化千亿级税收增量，地方财政压力缓解程度取决于中央确定的消费税基数保留比例。根据崔惠玉和王宝珠（2022）5的分析，2015年香烟、成品油、汽车等主要消费税品目转为零售环节征收，可新增税收717亿元，占当年消费税收入的6.8%。以2025年消费税收入为基数，参考上述增幅测算，消费税征收环节后移预计可带来1146亿元的税收增量，为地方财力提供重要支撑。

5崔惠玉,王宝珠.消费税征收环节后移的政策效应分析——基于三种收入分享方案的模拟[J].财政科学, 2022(8):63-75.

通过研究，本文发现：

1）2026年财政预算核心特征为“总量持平、改革深化”，解读需规避“唯数字论”，聚焦政策深层内涵。2026年预算内政府债净融资11.89万亿元，占GDP比重预计降至8.1%，但财政四本账支出增速达5%左右。支出结构向科技、民生等领域倾斜，扩内需举措创新升级，核心逻辑已从短期逆周期对冲转向中长期改革突破。

2）财政从“扩总量”转向“深改革”，根源在于支出、收入、体制端面临多重深层约束，倒逼改革推进。2025年债务付息达2.3万亿元，占四本账收入6.2%；土地出让收入较2021年高点降52.3%，基层“三保”占比最高达73.1%，宏观税负居全球主要经济体尾部，传统模式难以为继。

3）2026年财政通过短期、中期及地方层面多元改革破局，释放明确改革红利。短期推进国有资本收益上缴与零基预算改革，中期启动财税增量调整，后续消费税调整将成为财税改革重点方向，或契合全球消费税绿色低碳、调控负外部性的发展趋势。另外，消费税后移或带来1146亿元增量，多措并举破解约束、夯实地方财力。

风险提示

财税改革推进力度不及预期，重点行业税制调整对微观企业盈利的短期冲击。

注：内容节选自申万宏源宏观2026年3月12日发布的研究报告《财政“新思路”——2026年财政预算报告深度解读》；作者：赵伟、贾东旭、侯倩楠