财政预算会调整吗?

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财政预算管理是我国财政体制的核心。从预算收支范围上看,我国财政预算管理主要有“四本账”;从预算管理职权上看,我国实行一级政府一级预算,设立五级预算。

作者:周岳、肖雨

来源:岳读债市

基本结论

  • 【专题】财政预算的决定机制和流程。财政预算管理是我国财政体制的核心。从预算收支范围上看,我国财政预算管理主要有“四本账”;从预算管理职权上看,我国实行一级政府一级预算,设立五级预算。财政预算管理体制的实现需要经过“预算草案的编制——预算草案的审查和批准——预算执行——预算调整”四个步骤。

  • 调整财政预算的流程和要求。预算执行中出现下列情况之一的,应当进行预算调整:(一)需要增加或者减少预算总支出的;(二)需要调入预算稳定调节基金的;(三)需要调减预算安排的重点支出数额的;(四)需要增加举借债务数额的。具体的预算调整流程为:“编制预算调整方案——初步审查或征求意见——审查和批准”。

  • 历次中央预算调整回顾。回顾历史,年中调整中央预算共计4次,其中用于刺激经济3次、灾后恢复1次,我们重点讨论用于刺激经济的3次调整:1)1998年8月29日增加中央财政预算500亿元。2)1999年8月31日增加中央财政预算300亿元。3)2000年8月25日增加中央财政预算500亿元。

  • 三次调整中央财政预算的背景和出发点。1)第一次:本次预算调整主要是出于稳增长和解决有效需求不足的双重考虑。2)第二次:本次预算调整主要是为解决有效需求不足的矛盾。3)第三次:本次预算调整主要是为解决前期重大项目资金不足的问题和夯实经济回升的基础。

  • 今年有无必要调整预算?综合来看,一季度增长率仅低于目标区间上限0.1个百分点,但今年财政支出前倾明显,二季度各月数据表现却不如预期,下半年经济存在一定的下行压力,需要财政政策进一步加力增效,仅使用往年的财政结余实现财政平衡仍有一定难度,除了进一步优化财政支出结构,盘活财政存量资金以外,仍可以通过使用地方政府专项债限额内的剩余额度来拉动补短板相关的基建投资,以实现稳增长的目的。但若经济下行压力进一步增大,调整财政预算也可能成为逆周期调节的重要手段。

  • 风险提示:货币政策持续收紧;利率波动超预期。

一、财政预算会调整吗?

近期,市场出现提高地方债券发行额度和调整财政预算的讨论[1]。那么,财政预算是怎么决定的?什么情况下会调整预算?当下的情况是否会调整预算?本文从财政预算管理制度出发,回顾了过去几次预算调整情况,并对今年预算调整的可能性进行了分析,以供投资者参考。

1. 财政预算的决定机制和流程

财政预算是以法定形式确立的国家年度财政收支计划,是各级政府、部门和单位全年财政收支的准则。因此,财政预算管理是我国财政体制的核心。从预算收支范围上看,我国财政预算管理主要有“四本账”,即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。从预算管理职权上看,我国实行一级政府一级预算,设立中央、省、自治区、直辖市,设区的市、自治州,县、自治县、不设区的市、市辖区,乡、民族乡、镇五级预算。国务院编制中央预算草案,并由全国人民代表大会批准后执行。地方各级政府编制本级预算草案,并由同级人民代表大会批准后执行。

财政预算管理的预算确定标准:各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要,参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测,按照规定程序征求各方面意见后,进行编制。

财政预算管理的基本实现流程:财政预算管理体制的实现需要经过“预算草案的编制——预算草案的审查和批准——预算执行——预算调整”四个步骤,其中预算草案的编制最为繁琐,内容庞杂,涉及面广,需要在财政部的统筹下各部门协调工作。

财政预算编制的实际过程中,采用自上而下和自下而上结合的方式。先由各级政府、部门和单位自下而上地将预算收支建议数上报财政部;再由财政部对各级反馈的建议进行综合平衡,将预算指标自上而下地下发至各级政府、部门和单位;各级政府、部门和单位再依据上级下发的指标,编制预算草案,自下而上地汇总至财政部。

财政预算的审查和批准,中央预算由全国人大审批执行,地方预算由同级地方人大审批执行。

财政预算执行,各级预算由本级政府组织执行,具体工作由本级政府财政部门负责各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体,负责本部门、本单位的预算执行,并对执行结果负责。执行中出现超收,只能用于冲减赤字或者补充预算稳定调节基金;执行中出现短收,通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的,省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准,可以增列赤字,并在下一年度弥补。

财政预算调整,根据中华人民共和国预算法(2018修正)第六十七条:经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算,在执行中出现下列情况之一的,应当进行预算调整:(一)需要增加或者减少预算总支出的;(二)需要调入预算稳定调节基金的;(三)需要调减预算安排的重点支出数额的;(四)需要增加举借债务数额的

2. 调整财政预算的流程和要求

对于预算法明确的应当进行预算调整的四类情况,具体的预算调整流程为:“编制预算调整方案——初步审查或征求意见——审查和批准”,其中预算调整方案的编制是主要步骤。预算调整方案包括预算调整的理由、项目和数额。在预算执行中,由于发生自然灾害等突发事件,必须及时增加预算支出的,应当先动支预备费;预备费不足支出的,各级政府可以先安排支出,属于预算调整的,列入预算调整方案。地方各级政府因上级政府增加不需要本级政府提供配套资金的专项转移支付而引起的预算支出变化,不属于预算调整。

 

对于中央财政预算的调整,国务院财政部门应当在全国人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前,将预算调整初步方案送交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。最终的预算调整方案,应当提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。

对于地方财政预算的调整,地方各级政府应当在本级人民代表大会常务委员会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前,将预算调整初步方案送交本级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查。最终的预算调整方案,县级以上地方各级预算的调整方案应当提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准;乡、民族乡、镇预算的调整方案应当提请本级人民代表大会审查和批准。

3. 历次中央预算调整回顾

回顾历史,年中调整中央预算共计4次,其中用于刺激经济3次、灾后恢复1次,我们重点讨论用于刺激经济的3次调整:

1)1998年8月29日全国人大常委会通过当年中央财政预算调整方案,决定增加中央财政预算500亿元。具体方案为:财政部向国有商业银行增发1,000亿元长期建设国债,500亿元算入中央预算,500亿元由中央政府代地方政府举借。重点用于农林水利、交通通信、环境保护、城乡电网改造、粮食仓库和城市公用事业等基础设施建设。财政支出扩张通过乘数效应会带来数倍于自身的总需求扩张。本次增发1,000亿元国债除了增加了直接投资、刺激国内需求外,还通过补充和增加建设项目资本金,为银行扩大贷款创造条件。国债资金的使用大致可以使银行配套增加贷款1,000亿元,总数约2,000亿元的建设投入所形成的最终需求最终拉动GDP增长率1.5分百分点,有效支撑当年8%经济增长目标的实现,1998年全年GDP实际增长率在三季度末7.8%的严峻形势下最终录得9.1%。

2)1999年8月31日全国人大常委会通过当年中央财政预算调整方案,决定增加中央财政预算300亿元。具体方案为:财政部向国有商业银行增发1,000亿元长期建设国债,500亿元算入中央预算,500亿元由中央政府代地方政府举借。重点用于基础设施建设(主要是1998年1,000亿元国债的续建项目)、企业技术进步与产业升级(1999年600亿元的重点)、环保生态建设和教育文化设施。。新增国债资金的使用安排上主要遵循以下原则:优先安排弥补1998年国债专项投资中重点项目的资金缺以及适当向中西部地区倾斜。

3)2000年8月25日全国人大常委会通过当年中央财政预算调整方案,决定增加中央财政预算500亿元。具体方案为:财政部向国有商业银行增发500亿元长期建设国债,500亿元全部算入中央财政预算。重点用于水利和生态项目、城市环保项目、教育设施、交通等基础设施以及企业技术进步与产业升级。新增国债资金的使用安排上主要遵循以下原则:基本用于加快在建国债项目建设以及向中西部倾斜。

4. 三次调整中央财政预算的背景和出发点

1)第一次:本次预算调整主要是出于稳增长和解决有效需求不足的双重考虑。1998年受亚洲金融危机影响,前三季度GDP实际增速下滑至7.3%距离全年8%的目标相距甚远,稳增长压力巨大。总需求方面,外需拖累严重,1998年前三季度出口累计同比增速下滑至3.9%(去年同期24.0%);内需方面,社零增速下滑至7%(1998年同期9.9%),固定资产投资方面在年初编制预算草案时已有针对性增加支出以托底经济,其增速在1998年初跌至9.3%后企稳回升,但其托底力度仍远远难抵外需和消费的超预期下滑。

2)第二次:本次预算调整主要是为解决有效需求不足的矛盾。我国经受住了亚洲金融危机和特大自然灾害的严峻考验,基本上实现了1998年的国民经济增长目标。1999年初,考虑到内外情况,政府下调预期增长目标至7%,各季度完成情况均较好,前三季度GDP实际增长率8.1%,稳增长无虞。但经济中有效需求不足的矛盾仍较为突出,主要体现在以下方面:一是外贸出口和外商直接投资下降。1999年1-6月出口累计同比下降4.6%,外商直接投资实际到位资金同比下降9.2%。外需走弱继续拖累我国经济增长和国际收支平衡。二是消费需求持续不振。城乡居民收入增长缓慢,居民对未来支出的预期增强,储蓄倾向不断强化,消费意愿减弱。1999年1-6月新增储蓄存款达5,805亿元,比1998年同期多增加1,647亿元;1-6月社零增速下滑至6.4%。由于消费需求不旺和供给结构不适应需求结构的变化,一般工业品出现全面过剩,粮食、棉花等主要农产品库存大大超出正常水平。是固定资产投资增速放缓。1999年前三季度固定资产投资累计同比增速由2月份28.3%一路下行至8.1%。由于当时1998年国家安排的1,000亿元国债资金已拨付完毕,1999年预算安排用于基础设施建设的国债资金也基本拨付使用,若不采取预算调整措施,下半年投资增速放缓的趋势会更加明显四是物价持续下降。截止1999年9月份,CPI同比增速持续18个月运行在负区间,生产资料价格持续下降的时间更长。

3)第三次:本次预算调整主要是为解决前期重大项目资金不足的问题和夯实经济回升的基础。2000年政府预期增长目标维持在7%,前2次逆周期调节财政政策效果显现,全年各季度完成情况远超预期,前三季度GDP实际增速8.9%,经济向好态势明显,不存在增长压力。总需求方面,外需强劲回升,前三季度出口累计同比增速33.1%(年初一度走高至47.8%),1999年同期仅2.1%;内需方面,也呈现出弱复苏的态势,前三季度社零增速9.6%(去年同期6.6%),固定资产投资累计同比增速12.9%(1999年末5.5%)。

但经济回升的同时,也存在一些隐患,主要是1998、1999年已经安排的部分国债投资项目尚未建成投产,地方、部门和企业的资金配套能力减弱,如果2000年不增发一部分国债,加快建设进度,就会延误项目工期,影响投资效益。2000年四季度固定资产投资增速由12.9%下行至10.5%的走势也印证了这一担忧,增发国债支持重点项目建设存在必要性。此外,西部大开发、经济结构调整、公共服务设施建设以及国家储备粮库等重点领域也亟需配套资金。

5. 今年会调整预算吗?

根据历史经验,从经济需要角度,年中是否中央调整预算主要取决于前三季度(历史上中央预算调整方案通过均发生在8月末)特别是上半年的经济增长和内外需情况,即经济实际增长与政府预期目标的差距、固定资产投资增速、消费增速以及出口增速,前两个变量是决定因素,即稳增长压力巨大和固定资产投资增速较低时,最有可能进行年内调整中央财政预算

历史上一共4次出现年内GDP增速低于当年目标值的情况,分别是1998年四个季度均低于全年目标(分别低0.7、0.9、0.7和0.2个百分点),2009年一、二季度低于全年目标(分别低1.6、0.7个百分点),2014年四个季度均低于全年目标(分别低0.1、0.1、0.2和0.2个百分点),2015年三、四季度低于全年目标(分别低0.1、0.1个百分点)。其中2014年、2015年低于目标值程度较小,且2015年是下半年出现稳增长压力,调整预算可能性较小;2009年前两季度低于目标值较多,但2008年末已经启动“四万亿”计划,逆周期调节力度较大,同时结合固定资产投资增速(2009年前三季度33.3%,上年同期27.6%)看,增加预算扩大投资的空间不大。2009年三季度开始,GDP实际增长率跃升至8.5%。

那么,今年是否有必要调整中央财政预算?

从稳增长角度需要财政继续发力。今年的经济形势同1998年相比,相似点主要在于稳增长压力较大、固定资产投资增速下行以及外需走弱。一季度GDP实际增长率低于目标区间上限0.1个百分点;1-5月固定资产投资累计同比增速下滑至5.6%(去年同期6.1%),尽管下行幅度不大,但增速水平已处于历史低位,固定资产投资客观上需要更大力度的积极财政支持;1-5月出口累计同比增速大幅下滑至0.4%(去年同期12.9%),外部不确定性增加加剧外需走弱。

尽管一季度增长率仅低于目标区间上限0.1个百分点,但今年财政支出前倾明显,二季度各月数据表现却不如预期,下半年稳增长压力较大,如果二季度GDP增速继续下行,确实对财政提出了继续发力的要求。

从积极财政可用工具角度看,在不增列赤字的前提下,尚有地方专项债额度可用是否有必要调整财政预算,可从两方面考虑:一是动用财政结余后的实际赤字水平能否完成,二是除了一般的财政结余是否还有其他不增列赤字的工具可用。实际赤字可视为财政赤字+财政结余,今年首次披露全国一般公共预算合计调入资金及使用结转结余15,144亿元,由此计算得出的实际赤字率为4.38%[2],创历史新高,符合积极财政“加力增效”的提法。

4.38%的实际赤字率能实现吗?根据我们测算,18年末地方结转结余资金5,823亿元,即使全部使用,还需要从地方政府性基金预算调入5,546亿元。因此,在2019年一般公共预算收入目标基本完成的前提下,实际财政空间主要取决于地方政府性基金预算的完成情况,而地方政府性基金收入最大的不确定性来自于土地出让收入波动。我们测算了三种情形下的地方政府性基金可调出资金,从1-5月土地成交价款累计同比增速-35.6%看,第三种情况的可能性更大,一般公共预算支出目标大概率无法完成,需要在往年常用的财政结余外动用新的可用资金。

除财政结余外,是否还有其他不增列赤字的工具可用?我们认为地方专项债限额内仍有部分额度可以使用。专项债纳入基金预算,不列赤字,因此在预算管理上不同于中央国债和地方一般债,存在调用历史遗留额度的可能性。2018年3月,财政部发布《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》(财预〔2018〕34号)鼓励各地区积极利用上年末专项债务未使用的限额。这意味着2018年底专项债剩余额度,可以在2019年发行使用,同时不需要经人大审议或者预算调整。根据我们的测算,2018年末专项债余额74,607.6亿元,专项债限额86,185.1亿元,因此尚有约1.16万亿的额度留存可供使用[3]。

尽管可动用的专项债留存额度存在地区不平衡问题,但仍有较大的使用空间,实际上剔除北京、上海之后的专项余额仍有约8,000亿元,Wind口径28个省级行政单位专项债留存额度中位数为233.9亿元。

综合来看,下半年经济存在一定的下行压力,需要财政政策进一步加力增效,仅使用往年的财政结余实现财政平衡仍有一定难度,除了进一步优化财政支出结构,盘活财政存量资金以外,仍可以通过使用地方政府专项债限额内的剩余额度来拉动补短板相关的基建投资,以实现稳增长的目的。但若经济下行压力进一步增大,调整财政预算也可能成为逆周期调节的重要手段。

[1]新闻来源:https://hk.finance.yahoo.com/news/%E4%B8%AD%E5%9C%8B%E8%B2%A1%E6%94%BF%E9%83%A8%E5%B0%88%E5%AE%B6%E7%A8%B1%E4%B8%8B%E5%8D%8A%E5%B9%B4%E6%88%96%E6%96%B0%E5%A2%9E%E5%9C%B0%E6%96%B9%E6%94%BF%E5%BA%9C%E5%82%B5%E5%88%B8%E9%A1%8D%E5%BA%A6%E6%94%BF%E5%BA%9C%E6%A7%93%E6%A1%BF%E7%8E%87%E6%88%96%E5%86%8D%E5%8D%87-062706773.html

[2] 具体分析参见前期报告《赤字背后的财政空间》https://mp.weixin.qq.com/s/JuMLEwhgwN5lfX3xZC5Yug。

[3] 具体分析参见前期报告《财政ABC | 未使用的债务限额能发债吗?》https://mp.weixin.qq.com/s/92fhnm5RkpbtyYrnIeaeHA。

二、实体经济观察

1. 需求有回升,生产景气度依然不高,油价反弹

需求端地产成交稳定,汽车销售有所回升。本周30个大中城市商品房成交面积为383.56万平方米,较上周继续小幅上涨,四周移动平均环比上升2.7%,四周移动平均同比继续受低基数影响连续17周录得正增长,涨幅7.9%。乘用车日均零售量5.06万辆明显回升,同比增长25.2%。

生产端发电日均耗煤与高炉开工率均保持平稳。本周六大发电集团日均耗煤环比微跌-0.5%,同比降幅持续收窄至5.4%,同比连续11周运行在负区间,未来几周随着气温升高,将迎来用电高峰,环比料将继续回升,同比考虑到高基数预计改善不明显。本周高炉开工率71.1%,环比持平,同比微幅下滑,扣除季节性整体工业生产景气度不高。

工业品价格方面,本周国内南华工业品价格指数环比上涨1.63%,报收2,290.59,延续高位震荡走势;国际CRB现货指数报收455.5,环比微跌0.16%,国际主要工业品多数下行,CRB现货指数5月初以来的下跌似乎仍在寻底,总体处于历史较低区间;本周Myspic钢价指数报收143.47,环比微跌0.72%,钢价自去年12月份以来一直在140-150区间窄幅震荡;本周全国水泥平均价格报收479.42元/吨,基本持平。本周国际油价小幅反弹,布伦特原油期货结算价格报收64.45美元/桶,环比涨3.93%。受到美国制裁伊朗、委内瑞拉等地缘政治事件影响,国际原油价格不确定性加强,但国际需求来看美国经济数据的走弱制约了油价大幅上涨的空间。

 

2. 物价:猪价小幅上涨,水果价格终结涨势,鸡蛋、鲜菜继续回落

食品价格方面,猪肉价格本周环比继续上涨1.56%至21.5元/公斤,至猪周期启动以来新高;农产品批发价格200指数继续季节性回落,环比下跌0.59%至109.05;7种重点监测水果报收8.58元/公斤,环比涨5.34%,重拾涨势。鸡蛋价格连续4周下行,报收8.40元/公斤,环比下跌2.04%。目前看,猪肉、鲜果等通胀上行主要推动因素都更多是供给冲击,在需求端没有进入明显扩张区间的背景下,均不具备长期上涨的逻辑,通胀风险总体可控。

三、流动性跟踪

1. 资金面:央行本周实现净投放3,250亿元

临近跨季,央行对资金面较为呵护。本周央行连续投放14日跨季资金并超额续作MLF,总计开展5,800亿元公开市场操作,对冲到期2,550亿元,净投放3,250亿元。中美谈判重启缓和市场情绪,本周人民币汇率大幅走强,报收6.875(上周报收6.9236)。美元指数小幅回落至96.20,周环比下滑1.39%(上周97.56)。本周美国新公布数据整体不及预期,Markit PMI创近十年新低,市场对联储降息预期强烈。

2. 货币市场:资金面宽松

本周资金面在央妈呵护下全面宽松,货币市场利率持续下行,拆借利率方面月内资金价格SHIBOR隔夜一路下行至1.11%的低位,稍长的SHIBOR一周品种本周也维持在较低位置。回购利率方面低位平稳,R007加权平均周五回升至2.47%,但周内整体位于2附近,DR007加权平均位于2.2%和2.3%之间,金融机构流动性困境基本缓解。

3. 同业存单:净融资额转正

本周同业存单发行转暖,净融资额大幅冲高至2,676.6亿元,中小银行的融资问题得到了明显缓解。从发行利率来看,较短品种的1个月和3个月利率明显扭头下行,但较长期限的6个月存单发行利率反而微有抬升。或显示资质较弱银行的融资条件得到了明显缓解。

四、利率债市场回顾

1. 一级市场:地方债密集发行,净融资额继续攀升

地方政府债发行继续按计划放量,大幅拉高本周利率债供给。本周利率债发行总量5,165.92亿元(上周4,432.6亿元),其中国债发行1,361.4亿元(上周1,620.5亿元),地方政府债发行量大幅上涨至3,112.22亿元(上周2,018.8亿元),政金债发行量692.3亿元(上周793.3亿元)。本周利率债到期756.83亿元,净融资额攀升至4,409.09亿元的年内高位。国债国开债一级中标利率方面,国债的短端微幅上行2bp长端下行8bp,国开债本周发行的5、10年期则均有下行。

2. 二级市场:收益率曲线陡峭下行

本周二级市场利率债到期收益率整体下行。长端利率变化不大,1到5年期中短端利率则下行明显,其中下行幅度最大的是3年期国开债。收益率曲线整体变陡。

五、风险提示

货币政策持续收紧;利率波动超预期。

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