【天风固收】融资担保:谁在管?怎么管?

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我国担保行业历经二十多年发展,监管主体从人民银行、财政部、发改委到之后的多头监管、部际联席会议,频繁的变更导致国内监管体系较为松散,前后主体的交接递进存在不小的间隙。

作者:天风固收孙彬彬

2018年7月,倍受市场关注的国家融资担保基金正式宣告落地,一时成为市场关注的重点。担保基金此番由财政部联合五大行、政策性银行等20家金融机构共同出资设立,将通过深化与商业银行的风险共担机制,解决中小微企业融资贵、融资难等历史难题,推动融资担保行业发展。那么担保行业过往的监管力度如何?政策又是以怎样的节奏出台演化?政策变迁反映了哪些信息?本篇报告作为融资担保专题的开篇,将首先对融资担保行业历年的监管与政策做回顾梳理。

什么是融资性担保?

担保,是指在借贷、买卖、货物运输、加工承揽等经济活动中,债权人为保障其债权实现,要求债务人向债权人提供担保合同的行为。按《担保法》的规定,根据担保权责实现途径的差异,担保方式可分为抵押、质押、保证、留置和定金五种。

按担保标的属性,担保可进一步分为融资性担保和非融资性担保,其中根据《融资担保公司监督管理条例》中的定义,融资性担保是指担保人为被担保人借款、发行债券等债务融资提供担保的行为。在我国,融资性担保又可分为银行融资担保与非银融资担保,其中银行融资担保包括贷款、票据承兑、贸易融资、项目融资、信用证担保等,非银融资担保包括债券、基金信托担保等。除融资担保外,非融资性担保涵盖了诉讼保全担保、投标担保、工程履约担保等形式。

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在融资担保行业早期的发展中,信贷为主的间接融资作为担保公司主要的业务标的,为其初期的发展做出了巨大贡献,2010年融资性担保余额中,贷款占比曾一度接近90%。而后伴随我国金融市场发展的深入,债券、基金、信托等各类产品对担保增信的诉求愈发强烈,融资性担保公司的业务来源更为多元化,但信贷依然是担保品种内最重要的一环。

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谁在主导担保业的监管?

1993年11月,首家全国性信用担保机构——中国经济技术投资担保公司(现为中投保)的成立,标志着担保行业发展的开端,行业监管由此而生。历经二十多年发展,监管主体从人民银行、财政部、发改委(原国家经贸委)到之后的多头监管以及部际联席会议,期间出现多次变动,频繁的变更导致国内监管体系较为松散,前后主体的交接递进存在不小的间隙。我们在梳理担保历史政策之前,首先对监管主体的变更做个简单的回顾。

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1994-1998年:人行监管、银发【1994】198号文

1994年8月,人民银行发布《金融机构管理规定》(银发【1994】198号文),明确将信用担保公司、融资担保分别归集为金融机构、金融业务的范畴,同时依据198号文第二条,“中国人民银行及其分支机构是金融机构的主管机关,依法独立履行对各类金融机构设立、变更和终止的审批职责,并负责对金融机构的监督和管理”。由于担保行业刚刚起步,人民银行实则并未对行业有过多的干预和要求,整体只对担保公司的审批设立等进行一般性监管,而并未针对行业出台特定的政策加以约束。

1999-2002年:财政部&发改委主导监管

1999年1月,中共中央办公厅联合国务院办公厅发布《中共党政机关金融类企业脱钩的总体处理意见和具体方案措施》,明确中投保不再作为金融机构管理,由此信用担保开始与金融脱钩,人民银行不再对其直接履行监管职责,转而由财政部与发改委接手。2001年,财政部发布《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》,明确了对政府出资设立的各级融资担保机构进行监督规范,而对于非政府性担保机构却未明示监管主体。但从政策发行的节奏来看,在此期间中小企业信用担保体系一直由发改委主导建设。

2003-2008年:多头分业监管

2003年起,随着担保业务品种的逐步丰富,行业监管也呈现显著的多元化趋势,在此前财政部与发改委联合监管的基础上,中央各部委针对涉及自身监管领域的业务出台部门规章实行分业监管。例如2002年末人民银行、劳动和社会保障部等发布《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》(银发【2002】394号)管理下岗失业小贷担保,银监会于2003年发布《关于加强对商业银行开展融资类担保业务风险管理的通知》(银监办发【2013】145号),首次对融资担保机构的业务开展进行风险管控,建设部于2004年发布《关于房地产开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定(试行)》(建市【2004】137号),规范工程履约担保等经营行为。

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2009年至今:部际联席会议、二元监管体制

2009年,国务院为加强对融资担保业务的监督管理,建立融资性担保业务监管部际联席会议,确立属地管理原则。中央层面,联席会议由银监会牵头,发改委、工信部、财政部、人民银行、工商总局等部门参加,共同拟定行业发展的政策措施,并督促指导地方政府对融资担保公司进行监管以及风险处置。地方政府层面,则由各地金融办、中小企业局、财政厅等政府机构进行落实。2018年银保监会合并之后,联席会议的牵头部门也随之变更,由银保监会负责日常监管制度的制定、落实以及后续的风险管控。

担保政策如何演化?

整体而言,融资担保作为金融业态中相对小众的分支,市场关注度可能偏低,细数来看,1995年《担保法》的颁布为行业早期的发展奠定了法律基础,但由于监管主体频繁变更,政策约束相对缺乏连贯性。融资担保政策真正密集发布始于2009年联席会议成立后,十年监管之路,相比行业发展政策或许有一定的迟滞性,但期间仍有不少能载入担保史册的重磅文件。下文旨在对2009年以来融资担保行业的监管政策做尽可能详细的梳理,以分析政策的成因、驱动逻辑以及对市场的影响。

2009年至今融资担保行业政策文件一览:

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2009年:部际联席会议、融资担保密集监管开端

融资担保作为市场经济发展、商业信用扩张的产物,增补了企业信用,疏通了企业外部的融资渠道,为企业与银行等金融机构之间提供了不小的融资便利。但在融资担保业早期的发展中,行业监管却似乎游离于金融大监管之外,整个监管体系一直处于半真空状态。

2009年2月,国务院办公厅发布《进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》(下称“《通知》”),标志着融资担保密集监管的开端。《通知》首次提出建立融资性担保业务监管部际联席会议,以联席会议为核心牵头制定行业相关的政策与制度,同时明确中央与地方的二元监管体制,按照属地管理原则,由地方政府负责对本地担保机构履行监管职能。后续来看,《通知》虽然没有对担保机构设立、经营、风险管理等进行细化约束,但中央-地方监管框架的初步建立,仍然填补了国内融资担保监管领域的空缺。

2010年:首个核心文件出台、监管细化

如果将2009年的《通知》作为预热,只是搭建了行业监管粗犷的架构,那么2010年3月,银监会、发改委等七部委共同发布的《融资性担保公司管理暂行办法》(下称“《暂行办法》”),则更加细化了对担保公司的监督管理。对于长期缺失统一准入要求和经营规范的担保行业而言,《暂行办法》作为行业监管的首个核心文件,从设立门槛、经营规则、风险控制等多个方面均有具体的定量约束,给予了监管主体主观判断的标准。回顾担保行业的监管历史,对于彼时尚处在政策摸索期的融资担保业而言,《暂行办法》无疑是个里程碑式的文件,其中多数条款均在之后的《监督管理条例》中得到保留,并沿用至今。

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同年,在《暂行办法》发布半年后,银监会又相继主导了融资担保系列八项配套制度的修订,作为《暂行办法》的有效补充,配套文件对融资担保机构的风险事件报告、经营许可证管理、高管人员任职资格管理、行业统计、内部控制、公司治理、信息披露等方面均有详细的规范和完善,在当时看来对构建行业制度框架起到了必要的辅助作用,并为后续主管部门实施有效监管奠定了制度基础。

但若从后验的视角回看,《暂行办法》在当时是否完全没有缺陷?我们认为几个地方有待商榷:其一,500万的设立门槛对融资担保公司而言是否偏低,从本质上来说,担保公司就是靠经营风险盈利,那么充足的资本金应该必不可少,就算承保对象是小额贷款,500万的注册资本金也抵不住几次代偿;其二,担保公司的容错空间是否偏大。《暂行办法》没有区分各类违法违规行为,也没有明确具体的违规成本,而是用了“处罚、罚款、责令改正”等相对模糊的表述,在此情况下违规试错成本几乎为零。这些因素或多或少刺激了风险点的集中显露。

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2011-2014年:融资担保民企野蛮生长、风险集中爆发

2011年初,银监会发布《关于促进银行业金融机构与融资性担保机构业务合作的通知》(银监发【2011】17号),将融资担保公司的经营许可证视为与银行合作的必要条件,17号文一经发布,进一步加剧了担保机构对经营牌照的争夺,叠加较低的设立门槛,当年大量民间资本涌入,融资担保民企在短期内野蛮生长,最终导致区域性过度的市场化竞争。

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伴随市场扩容以及竞争加剧,部分融资担保机构的经营行为似乎脱离了原有《暂行办法》的约束框架,2011年起区域性风险事件相继爆发:郑州诚泰、圣沃事件引爆河南担保危局,两家公司以高息理财名义聚敛资金,最终因资金链断裂引发挤兑潮,连带波及区域内多家担保公司;2012年民营担保巨头中担事件爆发,同时华鼎、创富等事件浮出水面,中担等在账外挪用客户保证金或是利用关联企业套取银行信贷资金后用于高息放贷以及高风险领域投资,资金链断裂同样引发了区域性的挤兑事件;2014年四川最大的民营担保公司汇通担保因通过违规担保关联公司等多种途径向社会集资,最终在巨额债务无法兑付的情况下,引发四川省民间担保信用危机。同年,由于中小企业私募债市场的迅速发展,部分被担保的私募债在集中到期后出现违约,海泰担保、中海信达、河北融投等担保公司代偿违约事件引发市场极高的关注,也对当时的融资担保市场造成了巨大冲击。(具体的案例分析我们将在专题二中着重展开)

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在此期间,《国务院办公厅转发银监会发展改革委等部门关于促进融资性担保行业规范发展的意见》(国办发【2011】30号)、《关于规范融资性担保机构客户担保保证金管理的通知》(融资担保发【2012】1号)以及《关于融资性担保机构违规关联担保有关风险的提示函》(融资担保办函【2014】42号)等文件相继出台,针对长期以来监管缺失导致的非法集资、高息放贷、挪用保证金以及骗取信贷等行为,进行点对点监管,并逐步对融资担保行业清理整顿。

2015-2016年:强化政府增信角色、构建担保再担保体系

2015年8月,国务院发布《关于促进融资担保行业加快发展的意见》(国发【2015】43号),政府在融资担保行业的角色进一步得到强化。43号文提出建立一批由政府出资为主、影响力较大的政府性融资担保机构,作为承接三农小微企业融资的主要载体;同时发挥政府的主导作用,推进再担保体系建设;促进银政担三方共同参与,为银担构建可持续的商业发展模式。

那么此前的商业模式有何缺陷?核心在于行业整体收入与风险的失衡。根据《关于加强中小企业信用担保体系建设意见的通知》(国办发【2006】90号),市场主流的商业性担保费率不高于银行同期贷款基准利率的50%,即费率一般只有2%-3%(政策性机构收取的费率更低),但在担保对象违约时却几乎要全额代偿,因此在经济下行周期内,担保机构过度承担风险导致自身收益无法覆盖成本,行业盈利基础十分薄弱。少数担保机构选择铤而走险或是脱离主业以谋求发展空间。

2014-2015年上半年,海泰担保、中海信达、河北融投等担保公司代偿违约事件频发,引发市场对专业担保机构增信能力的担忧,期间担保公司的增信效力锐减,政策属性能否维系一时为市场所关注;而在代偿违约之外,部分担保公司的收入结构也悄然偏离,以中投保、湖北担保为例,2015年湖北担保的利息收入首次超过担保业务收入,成为当年营收的第一大来源;2016年中投保投资收益首次超过保费收入,至2017年收入占比已接近60%。此外,2016年上海绿地融资担保有限公司(绿地集团旗下唯一的全资融资担保平台)因融资担保业务收益无法匹及风险,主动申请注销融资担保牌照。

政府为什么要参与?显然,随着风险偏好的下降,银行对融资担保民企的态度趋于谨慎,银担合作的内生动力不足,因此亟需可靠的第三方重塑业态,在市场化竞争下加快实现风险与收益的再平衡。而安徽担保“4321”模式作为先行试点(原保机构、省级再担保机构、银行、地方政府按照4:3:2:1比例承担代偿责任),在将再担保机制、财政风险补偿与风险分担机制集成创新后,对政府在业内角色的转变起到了显著的助推作用。

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2017年:顶层设计终落地

2017年8月,国务院时隔七年正式发布《融资担保公司监督管理条例》(下称《条例》),此条例源于2010年发布的《暂行办法》,并经过《融资担保公司管理条例(送审稿)》、《融资担保公司管理条例(征求意见稿)》的修订,于2017年最终成型。作为融资担保行业的顶层设计文件,《条例》相较于2010年的《暂行办法》,在发布层级、融资担保业务界定、注册资本、担保计量方法、放大倍数、集中度等方面均有较大的变化:

① 发布层级方面,《条例》为国务院层级发布,相对于银监会等七部委主导的《暂行办法》(部门规章),整体的政策约束力显然更强。

② 注册资本方面,《条例》对担保机构的准入门槛进一步抬高,注册资本最低限额由500万元调高至2000万元。同时对于异地设立分支机构的担保公司,注册资本需满足不低于10亿元,经营融资担保业务3年以上,且最近2个会计年度连续盈利等要求。

③ 放大倍数方面,《条例》对三农小微企业的放大倍数可放宽至15倍,符合融资担保的政策性导向;同时计算放大倍数时,担保责任余额以风险权重的方式计量,可以更准确客观的反映担保机构整体的代偿风险。但《条例》并未披露具体业务对应的权重系数,当时来看在实操层面可能并不具备很强的指导性

④ 业务界定与集中度方面,《条例》对融资担保的界定更为清晰,将债券明确划至融资担保的业务范畴,由此集中度指标也取消了对债券发行单独限定,债券担保同样适用10%/15%的上限约束。名义上该口径调整对担保公司的债券担保业务有明显收紧,以净资产为50亿的担保公司为例,新规之下对单个主体债券担保额度上限由15亿萎缩至5亿,意味着债券市场的多数业务已将担保公司拒之门外。但与放大倍数类似,计算集中度时,融资担保责任余额仍需细则进一步确认权重系数,《条例》中相对模糊的释义也给后续政策留下了足够的施展空间

⑤ 违规处罚方面,《条例》在《暂行办法》的基础上细化了担保机构的违规成本,对于具体违规状况明确了法律责任,在融资担保公司存在重大经营风险时监管机构可采取暂停业务、停止设立分支机构、限制资金运用规模等必要措施。

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2018年:配套制度继续优化、债券业务新老划断

在《条例》正式稿出台后,2018年4月,银保监会发布《融资担保业务经营许可证管理办法》、《融资担保责任余额计量办法》、《融资担保公司资产比例管理办法》和《银行业金融机构与融资担保公司业务合作指引》四项配套制度,作为对《条例》的继续优化,配套制度重点对担保机构在保责任余额的计量方法、资产管理等方向做了更加明确的规定。

与《条例》、《暂行办法》相比,四项配套制度主要有以下几个方面的变化:

① 融资担保业务权重。如上文所述,17年《条例》并未披露各项业务的风险权重,而此次配套制度从借款、债券和其他融资担保三类业务对权重进行划分,其中小微三农贷款、高等级债券在计量时分别有75%、80%的折扣,对于部分政策性的担保机构,在未来能更从容的应对硬性考核。

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② 放大倍数。相较于17年《条例》,配套制度新增了对放大倍数在担保规模和受保企业数量的约束,对于放大倍数放宽至15倍的情形,必须满足小微企业和农户融资在保余额占比50%以上且户数占比80%以上。

③ 集中度计量,实行新老划断。计算集中度时,对企业主体评级AA以上的债券担保,责任余额按在保余额的60%计算,此举将进一步提高低资质主体的再融资难度。从过往担保情况来看,债券担保的受众主体主要集中在AA评级,AA以上主体对增信的诉求其实并不高,因此单考虑监管要求,低等级债券对融资担保公司的吸引力已不及信贷或是高等级债券。此外在集中度计量时,对债务业务实行新老划断,2017年10月1日前发生的债券担保业务,集中度继续按原有规定执行;2017年10月1日后发生的债券担保业务,集中度指标按照此次配套制度的规定执行

④ 资产三级划分。在资产管理方面,配套制度按照资产的流动性和安全性首次对融资担保公司的资产类别进行区分,并对资产比例有明确的管理规定:例如流动性与安全性较高的Ⅰ级资产不得低于资产总额扣除应收代偿款后的20%、Ⅰ级与Ⅱ级资产之和不得低于资产总额扣除应收代偿款后的70%,、Ⅲ级资产不得高于资产总额扣除应收代偿款后的30%。

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2018年7月:融资担保国家队组建

2018年7月,备受市场关注的国家融资担保基金正式宣告落地,担保基金注册资本661亿,由财政部联合五大行、政策性银行等20家金融机构共同出资设立,财政部作为第一大股东,出资300亿,持股比例45.39%。

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担保基金拥有怎样的运行模式?担保基金定位于准公共性金融机构,将不以盈利为目的,日常运转模式主要包括再担保和股权投资。其中再担保是同省级的担保机构合作,通过辖区内的强强联合修复银行等金融机构的风险偏好,最大限度的分摊风险,缓解中小微企业的融资压力;而股权投资则是防控金融风险的重要后手,通过资金注入增厚担保机构的安全垫,以缓解预期之外的流动性压力。

担保基金落地有何影响?此番担保基金设立的实质大于形式,可以视为《关于促进融资担保行业加快发展的意见》(国发【2015】43号文)后政府与商业银行风险共担机制的再深化,通过与商业银行的利益捆绑,政府可以有效规避道德风险,依靠自身的公信力增补中小企业市场信用,尽力平衡中小企业在融资过程中的弱势地位,进而推动政府性融资担保体系走向成熟。

政策变迁反映了哪些信息?

(1)从政策的走向来看,未来政策性担保公司作为行业发展主线的意味渐浓。风险暴露的同时也是政策修复的过程,监管层通过淡化盈利目标、强化担保公司政策性的导向,引导担保市场向准公共金融属性靠拢,部分能获取地方政府更多资本金支持的融资担保公司,担保资质将得到显著提升。

(2)就目前的信用环境而言,低评级民企以及城投的再融资问题尚未有明显改观,融资担保公司的信用溢价能力依然突出,高低评级主体间融资状况进一步的分化,将倒逼低评级主体通过公开市场担保来改善外部的融资条件,未来对担保公司增信的诉求会更加强烈。

(3)担保公司和担保债怎么看?我们认为省级担保公司作为政府性融资担保体系的重要一环,潜在的担保效力正逐步得到强化,未来很可能获得政府财政的大力支持,各省份料将产生至少一家AAA级担保公司(具体可参照我们前期的报告《如何看待融资担保债券?》)。对于市县一级的地方政府,根据财政部50号文,同样鼓励其在财力允许的范围内出资设立/参股担保公司为城投企业提供融资担保服务。站在当前时点,我们仍然看好融资担保公司的增信效果,建议积极看待政府性担保机构主导的担保债

风险提示

 经济下行压力加大、信用风险事件频发 

报告来源:天风证券研究所固收团队

报告发布时间:2018/9/18

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